Однако, несмотря на сложившуюся нормотворческую практику муниципальных образований и позицию комитета Государственной Думы РФ, судебная практика последовательно признавала незаконными положения уставов муниципальных образований, которые предусматривали институт согласования представительным органом кандидатур должностных лиц местной администрации.
Так, Устав городского округа «Город Кызыл Республики Тыва»1 ранее предусматривал, что к полномочиям Хурала представителей относится дача согласия на назначение на должность первых заместителей и заместителя мэра г. Кызыла, главного архитектора города и начальника Департамента финансов мэрии по представлению мэра г. Кызыла. Однако решением Верховного Суда Республики Тыва от 4 июня 2019 г. и апелляционным определением Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. №92-АПА19-1 Устав городского образования «Город Кызыл Республики Тыва» // Офиц. сайт г. Кызыл URL: https://mkyzyl.ru/about/hoz_uprav/ charter.php (дата обращения 05.04.2022). Решение Верховного суда Республики Тыва от 4 июня 2019 г. № 3А-18/2019 // КонсультантПлюс : справочная правовая система; Решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 сент. 2019 г. № 92-АПА19-1 // КонсультантПлюс : справочная правовая система. указанное положение Устава г. Кызыла было признано недействующим.
В качестве обоснования Верховный Суд РФ указал, что из буквального толкования федерального законодательства следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами. А поскольку на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления, то вышеуказанное положение устава является незаконным. Аналогичные решения были приняты Верховным Судом РФ по положениям уставов иных муниципальных образований См., например, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 нояб. 2018 г. № 48-АПГ18-27 // КонсультантПлюс : справочная правовая система; Апелляци-онное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 янв. 2017 г. № 35-АПГ16-10 // КонсультантПлюс : справочная правовая система..
Таким образом, в Российской Федерации сложилась противоречивая практика, когда в одних муниципальных образованиях, уставы которых не были в установленном порядке оспорены в суде, представительный орган согласовывает назначение на должность отдельных должностных лиц местной администрации, а в других муниципальных образованиях, положения уставов которых были признаны судом недействующими, - такое согласование запрещено. С учетом особой значимости круга регулируемых общественных отношений полагаем, что вопросы формирования местной администрации с участием представительного органа необходимо урегулировать централизованно - на уровне федерального закона, чтобы обеспечить единообразный порядок формирования местных администраций в масштабах всего государства.
К сожалению, Федеральный закон №131 - ФЗ конкретно не определяет порядок формирования местной администрации, что и создает почву для возникновения противоречащих друг другу позиций. Однако однозначный вывод о невозможности закрепления за представительным органом полномочия по участию в формировании персонального состава местной администрации вытекает из действующего законодательства о муниципальной службе.
Согласно ч. 8 и 9 Федерального закона №25 - ФЗ поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.
Поскольку в Российской Федерации первые заместители, заместители главы администрации, руководители структурных подразделений местной администрации являются муниципальными служащими местной администрации, то назначение их на должность в силу Федерального закона №25-ФЗ должно осуществляться исключительно представителем нанимателя. Таким образом, в отношении всех муниципальных служащих местной администрации полномочие по назначению их на должность принадлежит исключительно главе муниципального образования. В этой ситуации представительный орган не обладает правом согласовывать назначение на должность должностных лиц местной администрации.
Анализ муниципального нормотворчества показывает, что правовые возможности представительного органа «влиять» на персональный состав местной администрации не ограничиваются институтом согласования назначения на должность отдельных должностных лиц местной администрации.
Так, в уставах некоторых муниципальных образований Например, муниципальные образования городов: Омска, Кур-ска, Кирова, Красноярска, Якутска, Иркутска. предусмотрено, что представительный орган вправе выражать недоверие отдельным должностным лицам местной администрации. Однако выраженное недоверие не влечет обязательности освобождения от должности должностных лиц, которым выражено такое недоверие, поскольку ранее было установлено, что вопросы кадрового формирования местной администрации лежат в плоскости исключительной компетенции представителя нанимателя, т.е. главы муниципального образования. Более того, выраженное недоверие в соответствии с положениями Федерального закона №25-ФЗ не является основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим, что создает дополнительные сложности для представительного органа в формировании кадрового состава местной администрации.
Именно по указанным доводам в 2003 г. Конституционный Суд РФ признал неконституционным положение Закона Ивановской области, устанавливавшего возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения ему недоверия представительным органом По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Иванов-ской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 дек. 2003 г. № 19-П // Рос. газ. 2003. 24 дек.. При этом орган конституционного контроля указал, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.
В силу указанных обстоятельств в приведенных уставах муниципальных образований предусмотрена правовая норма, согласно которой глава муниципального образования сообщает представительному органу информацию о результатах рассмотрения выраженного недоверия. Таким образом, несмотря на то, что представительный орган не наделен полномочиями по согласованию на должность отдельных должностных лиц местной администрации, он вправе «мягко» влиять на кадровый состав местной администрации посредством выражения недоверия, которое не носит характер обязательного исполнения.
Заключение
Полагаем, что тенденция по усилению роли представительного органа муниципального образования требует от законодателя новых правовых форм взаимодействия между органами местного самоуправления, в особенности - на уровне крупных муниципальных образований. Одной из таких новелл могло бы быть появление в структуре местной администрации муниципальных должностей, замещение и прекращение которых осуществлялось бы с участием представительного органа. Такой подход позволил бы без реформы законодательства о муниципальной службе заменить наиболее значимые должности муниципальной службы в структуре местной администрации на аналогичные муниципальные должности, предусмотрев в отношении них институты согласования на должность и выражения недоверия со стороны представительного органа. Это создает возможности по консолидации позиций местной администрации и представительного органа для решения наиболее значимых вопросов муниципального хозяйства. При этом появление муниципальных должностей в структуре местной администрации было бы логичнее и гармоничнее именно в тех муниципальных образованиях, в которых глава муниципального образования избирается на должность депутатами представительного органа, поскольку такое избрание непосредственно предполагает ответственность главы муниципального образования перед представительным органом.
Следует отметить, что тенденция по увеличению числа лиц, замещающих муниципальные должности, проглядывается как на уровне проектов законов, так и на уровне принятых законодательных актов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 1 июля 2021 г. №255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных об - разований» О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих прин-ципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-ний» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 1 июля 2021 г. № 255-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2021. № 27 (ч. I). Ст. 5083. и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 30 сентября 2021 г. во всех муниципальных образованиях должности председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования стали муниципальными должностями. Проектом федерального закона №40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти : паспорт проекта Федерально-го закона № 40361-8 // КонсультантПлюс : справочная правовая система. (далее - законопроект №40361-8) предусматривается, что руководители территориальных и отраслевых (функциональных) (при наличии) органов местной администрации замещают муниципальные должности.
При этом модель муниципальных должностей в структуре местной администрации, предложенная законопроектом №40361-8, представляется непроработанной, поскольку в настоящее время руководители территориальных и отраслевых (функциональных) органов местной администрации, как правило, замещают более низкую группу должностей муниципальной службы, чем вице-мэры или первые заместители главы муниципального образования. Из законопроекта №40361-8 фактически следует, что вице-мэр, занимая более высокую должность в структуре местной администрации, замещает должность муниципальной службы, в то время как руководитель территориального или отраслевого (функционального) органа местной администрации - муниципальную должность. Поэтому полагаю, что в данной части законопроект №40361-8 требует доработки.
В заключение отметим, что поиск разумного баланса властных полномочий между органами местного самоуправления является важной гарантий стабильности всей системы местного самоуправления. В этой связи корреляция полномочий между представительным органом и главой муниципального образования должна происходить естественным образом, осуществляться с учетом статуса муниципального образования и способа избрания главы муниципального образования на должность, а также иных условий, влияющих на систему взаимоотношений между указанными органами местного самоуправления.
Список литературы
муниципальный администрация должность представительный
1. Быкова А.Г. Организационная модель формирования органов и должностных лиц муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. №10. С. 40-44.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. №9. С. 149-161.
3. Гриценко Е.В. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. №5. С. 43-71.
4. Костюков А.Н. Исчезающее народовластие… // Конституционное и муниципальное право. 2017. №8. С. 61-64.
5. Хертуев Р.Ю. Конституционно-правовая ответственность политических партий в Российской Федерации: монография. Иркутск: Изд-во ИГУ 2013. 185 с.
6. Шишкина Н.Э. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах: учебное пособие. Иркутск: Изд-во ИГУ 2018. 177 с.
References
1. Bykova A.G. Organizatsionnaya model' formirovaniya organov i dolzhnostnykh lits munitsipal'nykh obrazovanii [An organizational model of establishment of authorities and officials of municipal Structures]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local self-government], 2018. no. 10, рр. 4-44. (in Russian)
2. Vasiliev V.I. Mestnoe samoupravlenie na puti tsentralizatsii i sokrashcheniya vybornosti [Local self-government on the way of centralization and reduction of electivity]. Zhurnal rossiiskogo pra - va [Journal of Russian Law], 2015. no. 9, pp. 149-161. (in Russian)
3. Gritsenko E.V. Munitsipal'naya reforma v fokuse reshenii Konstitutsionnogo Suda Rossii: novoe v material'no-pravovykh i protsessual'nykh podkhodakh [Municipal reform in the focus of decisions of the Constitutional Court of Russia: new in substantive and procedural approaches]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie [Comparative constitutional review], 2016. no. 5. pp. 43-71. (in Russian)
4. Kostyukov A.N. Ischezayushchee narodovlastie… [Disappearing democracy…]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo [Constitutional and municipal law], 2017. no 8, pp. 61-64. (in Russian)
5. Khertuev R. Yu. Konstitutsionno-pravovaya otvetstvennost' politicheskikh partii v Rossiiskoi Federatsii [Constitutional responsibility of political parties in the Russian Federation]. Irkutsk, ISU Publ., 2013, 185 р. (in Russian)
6. Shishkina N.E. Mestnoe upravlenie i samoupravlenie v zarubezhnykh stranakh [Local government and self-government in foreign countries]. Irkutsk, ISU Publ., 2018, 177 р. (in Russian)