«Европейская повестка дня по безопасности» исходит из того, что обеспечение внутренней безопасности является в первую очередь задачей государств-членов. Роль ЕС состоит в том, чтобы оказать максимальное содействие государствам-членам в решении вопросов по обеспечению безопасности. Однако в современных условиях эффективно решить данную задачу не представляется возможным, поэтому реализация мероприятий по обеспечению безопасности становится общей заботой как ЕС, так и государств-членов.
Система мер по обеспечению внутренней безопасности реализуется на двух уровнях:
1) на национальном уровне государства-члены используют весь набор правовых средств, предусмотренных национальным уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, полицейским, административным законодательством;
2) на уровне ЕС используется ограниченный набор средств в области полицейского сотрудничества, правового сотрудничества по уголовным делам и мер по сближению и гармонизации уголовного права, а также мер по предотвращению преступности.
В настоящее время транснациональное полицейское сотрудничество является неотъемлемой частью повестки дня расширения Европы. По данным Европейской комиссии, цель состоит в создании «общей зоны безопасности и правосудия», укреплении регионального трансграничного сотрудничества между правоохранительными органами и судебными органами в борьбе с организованной преступностью и коррупцией в Европе. Это должно быть достигнуто путём налаживания связей, взаимной правовой помощи, посредством запросов о выдаче, создания совместных следственных групп и программ защиты свидетелей.
Правоохранительным агентством Европейского союза, предназначенным для оказания информационной поддержки и практического содействия правоохранительным органам стран - членов ЕС в борьбе с транснациональной организованной преступностью, международным терроризмом и другими тяжкими формами преступности международного характера, является Европол.
Идея создания Европола обрела воплощение после подписания в 1992 г. Маастрихтского договора о создании Европейского союза. На основании его статьи о совместной борьбе с терроризмом, наркотиками и «другими опасными трансграничными преступлениями» и разрабатывалась «Конвенция о Европоле», подписанная в 1995 г. и вступившая в силу 1 октября 1998 г. после ратификации всеми странами Европейского союза. При этом еще до формального одобрения Конвенции в Гааге был организован Европейский полицейский офис (European Police Office), ставший затем штаб-квартирой Европола, а в Страсбурге приступило к практической работе подразделение по борьбе с наркотиками (Europol Drug Unit), занимавшееся также противодействием терроризму и нелегальной миграции. В полном объёме выполнять свои функции Европол начал в июле 1999 г.
«Конвенция о Европоле» определила критерии, по которым конкретные дела попадали в ведение Европола: преступление совершено организованной группой, затрагивает интересы нескольких стран ЕС, а расследование невозможно провести силами одной страны. Приводился и конкретный список преступных деяний (вне приведенных критериев), которыми поручалось заниматься Европолу: торговля наркотиками и ядерными материалами, нелегальная миграция, угон машин на продажу, терроризм, отмывание денег и фальшивомонетничество4.
В настоящее время Европол не обладает никакими оперативными полномочиями, он не вправе осуществлять оперативно-розыскную или процессуальную деятельность. Основные направления практической деятельности Европола - координация работы национальных следственных органов, информационное и научно-техническое содействие расследованию преступлений. В 2007 г. сотрудники Европола получили право участвовать в работе смешанных следственных бригад. Иными словами, сотрудники Европола могут осуществлять оперативные мероприятия лишь в рамках деятельности национальных полицейских органов и в соответствии с национальным законодательством той страны, где проводятся соответствующие мероприятия.
Структура Европола состоит из двух уровней: национального и наднационального. На национальном уровне каждое государство - член ЕС обязано при центральном полицейском аппарате учредить национальное бюро Европола (National Units), в задачи которого входит координация взаимодействия между центральным аппаратом Европола и правоохранительными органами соответствующего государства. По общему правилу, национальное бюро Европола должно быть единственным органом, через который осуществляется взаимодействие между национальными компетентными органами и Европолом.
Национальное бюро Европола является структурным подразделением национальной полиции и находится в подчинении у руководства соответствующей службы. Вместе с тем в силу ст. 42 Регламента Европейского парламента № 2016/794 Регламент (ЕС) 2016/679 Европейского парламента и совета «О защите физических лиц в отношении обработки персональных данных и о свободном перемещении таких данных и отмене Директивы 95/46 / EC» (Общие правила защиты данных) от 27 апреля 2016 г. [Электронный ресурс] // Сайт «Информация об Общем регламенте по защите данных». - Режим доступа: https://ogdpr.eu/ru/gdpr2016-679 (дата обращения: 20.01.2022). государствочлен обязано создать независимый контрольный комитет (national supervisory body), в функции которого входит осуществление мониторинга за деятельностью национального бюро, прежде всего по вопросам, касающимся обращения с персональной информацией.
Наднациональный уровень Европола представлен центральным аппаратом, который размещается в Гааге (Королевство Нидерланды), является полностью независимым от государств-членов и содержится за счёт бюджета ЕС. В структуре центрального аппарата созданы два органа: Правление (Management Board) и исполнительный директор (Executive Director).
Глобальные полицейские организации
Ключевым субъектом международной полицейской системы является Международная организация уголовной полиции Интерпол (International Criminal Police Organization - INTERPOL). Интерпол - крупнейшая в мире международная межправительственная организация, деятельность которой направлена на борьбу с уголовной преступностью. Членами организации являются 192 государства. Штаб-квартира расположена в Лионе (Франция).
Идея создания международной организации уголовной полиции оформилась в начале XX в. Возможность такого сотрудничества была осмыслена ещё в рамках полицейского права европейских государств [24, c. 242; 10], но впервые основные направления деятельности системы универсального международного полицейского сотрудничества были определены на первом международном конгрессе уголовной полиции в Монако в 1914 г. К ним были отнесены:
- унификация процедуры экстрадиции преступников;
- международная превентивная антропометрия;
- учреждение отдела по учету международной криминальной информации;
- разработка мер по ускорению и упрощению ареста преступников См. подробнее: Дорога длиною в век. 100 лет международному полицейскому сотрудничеству. - Москва: НЦБ Интерпола, 2014. - С. 14..
Международный статус Интерпола не определён: отдельные наблюдатели считают, что отсутствие договорного основания для организации подрывает её авторитет и легитимность, но в настоящее время эта организация почти повсеместно признана в качестве межправительственной организации. Интерпол в последнее время обновил своё компьютерное и коммуникационное оборудование, стал более открытым со средствами массовой информации, отказался от практики невмешательства в дела террористов и в целом стал более гибким перед лицом меняющихся моделей международной преступности. Хотя его репутация в правоохранительных органах меняется с течением времени и в зависимости от региона мира, он является незаменимой системой связи и важным связующим звеном между национальными полицейскими силами.
Интерпол является ключевым учреждением для глобального сотрудничества правоохранительных органов, но Организация Объединенных Наций, Совет таможенного сотрудничества, Группа восьми (группа наиболее промышленно развитых стран мира) и Организация экономического сотрудничества и развития также играют важную, хотя и временную, роль в развитии сотрудничества. Интерпол обеспечивает систему многостороннего обмена полицейской информацией; он помогает координировать расследования, и его генеральный секретарь может инициировать их.
В соответствии со ст. 4 Устава Интерпола Constitution of the INTERPOL [Электронный ресурс] // Официальный сайт Interpol. - URL: http://www.interpol. int/About-INTERPOL/Legal-materials/The-Constitution (дата обращения: 13.02. 2022 г.), членство открыто для официальных полицейских органов, делегированных их странами как члены, но только в случаях, если функции этих органов пребывают в пределах структуры действий Интерпола. Такой подход должен исключить полицейские организации, которые имеют дело с внутренними или международными политическими вопросами, включая шпионаж и контршпионаж. Просьбы о членстве представляются Генеральному секретарю и подлежат одобрению большинством в две трети членов Генеральной Ассамблеи.
Членом Интерпола является и Российская Федерация - правопреемник СССР. Вступление СССР в Интерпол состоялось 27 сентября 1990 г. на 59-й сессии Генеральной Ассамблеи Международной организации уголовной полиции в Оттаве (Канада). С 1 января 1991 г. в структуре МВД СССР начало действовать Национальное центральное бюро, традиции деятельности которого после распада Советского Союза продолжило Национальное центральное бюро Интерпола в России Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции - Интерпола: Указ Президента РФ от 30 июля 1996 г. № 1113 (ред. от 27 октября 2011 г.) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 23.02.2022)..
Несмотря на доминирующее положение Интерпола в трансграничной полицейской деятельности, существует множество других учреждений с глобальной полицейской функцией, расположенных в таких организациях, как Организация Объединенных Наций, Международный уголовный суд (Отдел расследований), Всемирная таможенная организация (Сеть по обеспечению соблюдения таможенных правил) и Целевая группа по финансовым мероприятиям - межправительственная организация, занимающаяся вопросами отмывания денег, финансирования терроризма и целостности международной финансовой системы. Наиболее важный глобальный актор - это Полиция Организации Объединённых Наций, координирующая правоохранительные действия для работы вместе с военнослужащими в конфликтных, постконфликтных и других кризисных ситуациях. Везде, где есть мандат ООН, предоставленный Советом Безопасности, начиная с Конго в 1996 г. и действуя в таких местах, как Гаити и Кот-д'Ивуар в 2018 г., сотрудники полиции ООН, известные как «голубые береты», действуют как сформированные полицейские подразделения или как отдельные сотрудники полиции.
Масштабы полицейской деятельности ООН резко возросли за последнее десятилетие: около 13 000 полицейских из 90 стран были развернуты в 18 миротворческих миссиях ООН. Роль сформированного полицейского подразделения состоит в том, чтобы оказывать поддержку на местах или замещать местную полицию, которая иногда может полностью отсутствовать. Мандат заключается в создании, поддержке или частичной замене полицейских сил в выполнении обычных полицейских функций по предупреждению и выявлению преступлений, защите жизни и имущества и поддержанию общественного порядка. Отдел полиции ООН в том виде, в каком он существует сегодня, с перспективными планами развития и координацией с Интерполом для разработки глобальной полицейской доктрины, очень близок к видению, впервые изложенному столетие назад.
Офицеры связи за рубежом
Среди общего многообразия должностных лиц, выступающих связующими элементами различных экономических и политических систем, исключительно важную и ответственную роль в развитии межнациональных, межгосударственных отношений играют полицейские офицеры связи.
Свой международный статус институт полицейских офицеров связи приобрел в 1975 г. В Риме на форуме правительств 12 стран - участниц Европейского экономического сообщества (ЕЭС) [4, с. 70], посвящённого вопросам внутренней безопасности ЕЭС, был разработан проект создания специализированной межправительственной группы, деятельность которой должна быть направлена на укрепление сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, координацию сил полиции и других правоохранительных органов государств - участников ЕЭС в борьбе с международным терроризмом. Созданная для этих целей группа, получившая название «TREVI-group», стала заниматься сбором и обработкой оперативной информации, созданием единой информационной системы с базой данных, способной повысить эффективность сил правопорядка в борьбе с терроризмом, наркотрафиком, другими преступлениями международного характера. Также «TREVI-group» решала задачи по налаживанию таможенного и полицейского сотрудничества, обеспечивала взаимодействие между полицией и судебными органами в сфере гражданского и уголовного судопроизводства [6, с. 133].
Офицеры связи за рубежом являются важнейшими участниками разработки и практики транснациональной полицейской деятельности. В течение нескольких десятилетий сотрудники полиции специально отбирались из местных или национальных полицейских ведомств и направлялись за границу или для конкретного визита в одну или несколько стран, или для работы в течение нескольких лет в качестве аккредитованного «полицейского дипломата» в посольстве или иных дипломатических органах. Деятельность офицеров связи за рубежом свидетельствует о расширении внутренней полицейской деятельности в распространении её на транснациональную сферу. Возникнув во второй половине ХХ в., эта специальная деятельность должна быть учтена при прогнозировании перспектив развития государства и права [27; 12, с. 134], определении направлений развития глобальной полицейской деятельности. Д. Биго, исследователь деятельности офицеров связи, констатирует, что офицеры связи за рубежом играют ключевую роль в управлении потоком информации между различными сотрудниками полиции, жандармерии, таможни и иммиграционной службы [1, с. 38].