При других режимах замораживание размеров требует специальных решений. Как показал анализ, в половине регионов за 2014-2017 гг. хотя бы для одного крупного обязательства норма о ежегодной индексации была отменена или приостановлена на год и более (Ивановская, Псковская, Волгоградская, Ростовская области, Пермский край) либо устранена ее обязательная привязка к темпам инфляции, что зачастую фактически означает переход к «нулевой» индексации и сохранение прежних размеров выплат (Смоленская, Калужская области, Алтайский край). Решения об индексации в целом слабо связаны с состоянием бюджета субъекта РФ: даже регионы с очень высокой бюджетной обеспеченностью и низкой долговой нагрузкой не склонны наращивать объем своих расходов и отказываются от повышения размеров своих социальных выплат. Кроме того, если введение критериев нуждаемости и других ограничений зачастую вызывает протест и судебные иски со стороны населения или органов прокуратуры, то отказ от индексации для региональных властей - самый простой способ экономии.
Помимо прямого сокращения социальных обязательств, многие регионы (16 из 21) прибегли к оптимизационным изменениям в системе для повышения эффективности ее работы, более нейтральным по отношению к бюджетным расходам. Это интеграция нескольких мер в одну, увеличение периодичности предоставления, ограничение срока действия обязательств (с возможностью продления), внедрение технологии социального контракта и пр.
Наряду с ограничениями, в рассмотренный период в регионах принимались и решения, увеличивающие объем социальной поддержки для отдельных категорий населения. В 20 из них введены новые (или расширены имеющиеся) МСП, а в 19 расширен круг получателей уже реализуемых МСП. Среди новых мер чаще других встречается компенсация части оплаты взноса за капитальный ремонт для пенсионеров и инвалидов (семь регионов), отдельные меры поддержки медицинских работников и учителей (четыпе региона). В трети регионов новые меры адресованы семьям с детьми (семьям с детьми-инвалидами, замещающим семьям и др.). Круг получателей действующих мер увеличивался во многих регионах, но их категории немногочисленны. В основном это усыновители, получившие право на ЕДВ на третьего ребенка, лица, потерявшие обоих родителей в период обучения, приравненные в правах на социальное обеспечение к детям-сиротам, лица, имеющие почетные звания, а также многодетные семьи, получившие новые возможности по использованию средств регионального материнского капитала вслед за изменениями в федеральном законодательстве.
Региональные различия трансформации
Активность региональных властей в проведении описанных изменений в сфере социальной поддержки существенно различается по субъектам РФ. Хотя ограничительные и расширительные изменения были инициированы почти везде, регионов с кардинальными переменами не так много. Среди них есть субъекты РФ, где эти решения продиктованы объективной необходимостью сдерживания бюджетных расходов (высокая долговая нагрузка бюджета, требования Минфина по оздоровлению региональных финансов). Из рассмотренных регионов это Ивановская, Смоленская, Псковская, Волгоградская и Костромская области (рис. 2). В других регионах с относительно большим числом изменений, таких как Пермский край, Башкортостан, Липецкая, Томская и Тюменская области, нет острых бюджетных проблем. Можно предположить, что здесь трансформация инсти- туциальных основ сложившейся системы обусловлена, скорее, приоритетами региональных властей. Наиболее яркие примеры интенсивной, но при этом сбалансированной трансформации представляют Волгоградская, Липецкая области и Пермский край.
Рисунок 2. Количество изменений НПА разной направленности по субъектам РФ (сгруппированы по уровню бюджетной обеспеченности и бюджетного долга)
В то же время отнюдь не все регионы, даже с повышенной долговой нагрузкой и пониженной бюджетной обеспеченностью, проводят заметные преобразования в сфере социальной поддержки, в том числе по усилению ее селективности. Более пассивной стратегии придерживаются как регионы, где принципы адресности достаточно широко применялись и до 2014 г. (Карелия, Вологодская область), так и регионы с более консервативным подходом, где критерии нуждаемости пока используются мало (Алтайский край, Курганская область, Бурятия и Калмыкия, г. Москва). Основным инструментом для снижения прироста расходов здесь служит отказ от индексации выплат в течение ряда лет.
Изменения как маркер приоритетов в сфере социальной поддержки
По тому, какие решения принимались в сложный экономический период, можно судить о приоритетах системы социальной поддержки на региональном уровне в отношении различных групп населения. Проведенный анализ показал, что основные риски, связанные с трансформацией региональных систем социальной поддержки, обращены на семьи с детьми: именно в их отношении активнее всего используются все способы усиления адресных принципов (рис. 3). Этот тренд сформировался еще на начальном этапе (Малева и др. 2016), а с 2016 г. стал еще более выраженным. Всего за 2014-2017 гг. две трети рассмотренных регионов ввели критерии нуждаемости для назначения мер, адресованных семьям с детьми.
Под наибольшие ограничения попали многодетные семьи: более чем в половине рассмотренных субъектов для них установлены критерии нуждаемости, снижен порог дохода, позволяющего претендовать на МСП, заморожены или даже уменьшены размеры выплат, либо введены другие ограничения. Эта тенденция идет вразрез с ключевым приоритетом демографической политики - стимулированием рождаемости, особенно если порог нуждаемости приравнивается к черте абсолютной бедности. Реализация таких решений сворачивает стимулирующие меры и меры, нацеленные на развитие, до предоставления пособий на уровне физического выживания семей с детьми.
Рисунок 3. Количество изменений НПА, нацеленных на сокращение численности получателей мер
В то же время очевидный приоритет в большинстве регионов составляет поддержка замещающих семей. В условиях общего тренда на сокращение социальных обязательств они находятся в привилегированном положении: их МСП отменялись очень редко, зато вводились дополнительные (в частности, высокие единовременные выплаты при семейном устройстве). В отдельных регионах выплаты усыновителям и приемным семьям увеличивались даже при отсутствии индексации других пособий. Социальная поддержка замещающих семей - это элемент политики деин- ституциализации устройства детей, лишенных родительского попечения, переход в этом сегменте к оценке нуждаемости на основе уровня доходов противоречил бы ее целям. Еще одна группа, которую ограничения затронули в наименьшей степени, - это семьи с детьми-инвалидами. В семи регионах поддержка этой категории расширена (увеличены пособия, введены новые меры) и только в одном - уменьшена.
В отношении других бенефициаров (категории, имеющие особые заслуги, пенсионеры, сельские специалисты) баланс в целом сложился в сторону ограничительных изменений. Почти в каждом регионе для тех или иных категорий региональных льготников в 2014-2017 гг. вводились критерии нуждаемости или иные дополнительные ограничения, отменялись отдельные меры или право некоторых категорий на их получение. Наиболее распространенной практикой, помимо ужесточения требований к присвоению звания «Ветеран труда», стало замораживание размеров выплат. Только Смоленская область, Пермский край и Татарстан ежегодно индексировали размер ЕДВ ветеранам труда, труженикам тыла и жертвам политических репрессий. В остальных регионах, отказавшихся от индексации, накопленная за три года потребительская инфляция на треть уменьшила реальное содержание выплат.
Основные направления изменений в социальной поддержке населения на региональном уровне формируются под влиянием федеральной политики и бюджетных ограничений, усилившихся в период экономического кризиса. Ключевым трендом преобразований на современном этапе стал рост селективности системы социальной поддержки, особенно в 2016-2017 гг., за счет усиления требований и ограничений на «вход», упразднения отдельных мер и категорий получателей. Это отвечает предписанной переориентации на малоимущее население, но из-за «плавающих» границ нуждаемости в эту категорию попадают семьи с очень разным уровнем материального благосостояния. Оптимизационные решения, как правило, сводятся к экономии бюджетных средств: случаи существенного повышения размера выплат, предназначенных наиболее нуждающимся категориям получателей, крайне редки в отличие от случаев отказа от индексации. В целом эти ограничительные изменения больше затронули семьи с детьми, особенно многодетные, и отчасти пенсионеров из числа тех категорий, которые устанавливаются самими регионами. Приоритетна для региональных властей поддержка замещающих семей и семей с детьми-инвалидами.
По интенсивности и направлению изменений в сфере социальной поддержки выделяются регионы с более «реформаторской» и с более консервативной политикой. Однако характер политики лишь в отдельных регионах можно увязать с состоянием их бюджетов; принимаемые решения, по-видимому, также во многом зависят от политического контекста региона: приоритетов региональных властей и устойчивости их позиций, взаимодействия с надзорными органами, ожидаемой реакции со стороны населения. Значимость этих факторов требует более детального изучения.
Институциальная трансформация, которую претерпевает российская система социальной защиты населения с середины 2010-х гг., не столь стремительна, как предыдущая реформа разграничения полномочий и монетизации льгот. Однако не менее значимо ее влияние на конфигурацию всей системы, ее принципы и приоритеты. В ближайшие годы будет важно оценить, какие эффекты она произвела в части бюджетных расходов, охвата нуждающегося в поддержке населения, эффективности мер социальной поддержки. Для дальнейших исследований интересен и ее социальный аспект: как реагирует население на сжатие сферы социальной поддержки, и почему в одних регионах нововведения вызывают открытый протест, а в других- реализуются спокойно и относительно безболезненно для властей.
Выражения признательности
Исследование осуществлено в рамках проекта «Анализ социально-экономического неравенства и перераспределительной политики, оценка уровня и качества жизни различных социальных групп и исследование факторов здорового и активного долголетия» Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2017 г.
Литература
1. Айзинова И. (2009) Социальная защита населения в периоды экономического роста и спада. Научные труды ИНПРАН, (7): 482-508.
2. Айзинова И. (2010) Антикризисные меры социальной защиты населения. Проблемы прогнозирования, 3 (120): 93-114.
3. Андреева Е., Бычков Д., Феоктистова О. (2016) Региональные подходы к оптимизации системы мер социальной поддержки. Финансовый журнал, (5): 25-36.
4. Баскакова М., Соболева И., Токсанбаева М. (2013) Бедность среди семей с детьми в Москве: зоны уязвимости и приоритеты городской социальной политики. Журнал НЭА, 2 (18): 164-171.
5. Гнедаш А. (2014) Модернизация государственной семейной политики в современной России: (экстра)ординарный поворот к пронатализму. В. Шмидт, Е. Ярская-Смирнова, Ж. Чернова (ред.) Политика семьи и детства в постсоциализме. М.: Вариант: 169-183.
6. Горина Е. (2010) Политика регионов в сфере социальной защиты: институциональные изменения. Н. Ю. Лапина (ред.) Россия: региональная власть в условиях экономического кризиса. М.: ИНИОН РАН: 31-44.
7. Зубаревич Н. (2016) Социальная география российского кризиса. Общественные науки и современность, (5): 5-18.
8. Малева Т. (ред.) (2016) 2014-2015 годы: экономический кризис - социальное измерение. М.: Дело.
9. Малева Т., Гришина Е., Цацура Е. (2016) Региональные системы социальной защиты: как и зачем вводится адресность. Регион: Экономика и социология, 4 (92): 153-175. Министерство финансов РФ (2016) Типовой план мероприятий по консолидации бюджетных средств субъектов Российской Федерации в целях оздоровления государственных финансов регионов. Доступно по ссылке: https://www.mmfin.ru/ra/document/?id_4=115890(дата обращения: 7 июля 2017).
10. Постановление Правительства РФ (2014) Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан»№ 296 от 15 апреля 2014 г. Синявская О., Бирюкова С. (2015) Социальная защита и реформа пенсионной системы. Я. Кузьминов, Л. Овчарова, Л. Якобсон (ред.) Социальная политика в России: долгосрочные тенденции и изменения последних лет. М.: Изд. дом ВШЭ: 290-341.
11. Туманянц К. (2011) Социальная политика в Российской Федерации: необходима смена приоритетов. Финансыикредит, (15): 38-45.
12. Cook L. (2010) Emerging Welfare States: Eastern Europe and Russia. In: F. Castles, S. Leibf- reid, H. Obinger, C. Pierson (eds.) The OxfordHandbook of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press: 671-686.