Трансформация социальной поддержки населения в регионах России: направления и приоритеты
Елена Горина
Аннотация
В статье исследуется процесс трансформации, которую претерпевает система социальной поддержки населения регионального уровня с се-редины 2010-х гг. в условиях давления бюджетных ограничений и уста-новки федерального центра на оптимизацию. Основные направления и механизмы преобразований за 2014-2017 гг. изучены на основе из-менений более чем 400 региональных нормативно-правовых документов, регулирующих назначение и предоставление мер социальной поддержки населения в 21 субъекте Российской Федерации. Отобраны регионы, различающиеся по своим экономическим и демографическим характе-ристикам и представляющие пять групп по уровню бюджетной обе-спеченности и бюджетного долга. Показано, что начиная с 2013-2014 гг. основной тенденцией развития социальной поддержки населения в регионах стало усиление ее селективности за счет введения новых требований и ограничений на «вход», упразднения отдельных мер и категорий получателей. Анализ изменений в разрезе социально-демо-графических групп населения приводит к выводу о том, что ограничения больше коснулись семей с детьми, особенно многодетных, и отчасти пенсионеров. Приоритетной для региональных властей остается поддержка замещающих семей и семей с детьми-инвалидами: меры, адре-сованные этим категориям населения, практически не затронуты рестриктивными изменениями. Преобладание изменений, нацеленных на сокращение численности бенефициаров, вместе с другим важным трендом - отказом от индексации социальных выплат - демонстрирует, что принимаемые решения сводятся, прежде всего, к экономии бюджет-ных средств. Анализ региональных различий выявил регионы с более активной трансформацией институциальных основ сложившейся сис-темы и регионы с более консервативной политикой. Интенсивность и характер преобразований, проводимых в регионах, лишь отчасти обусловлены состоянием их бюджетов, большую роль также играет сложившийся политический контекст.
Ключевые слова: социальная поддержка населения, трансформация, регионы России, экономический кризис, законодательство
Государственная система социальной защиты населения как общественный институт, призванный предотвращать и компенсировать гражданам последствия реализации социальных рисков, формировалась в несколько этапов. На каждом из них ставились разные задачи: в начале 1990-х гг. - частичная компенсация населению спровоцированных экономическими преобразованиями потерь в уровне благосостояния; в 1996-2005 гг. - крупные институциальные реформы на основе механизмов, адекватных новым экономическим условиям; а начиная с 2006-2007 гг. - активное содействие социально-демографическому развитию страны и рост пенсионного обеспечения (Синявская, Бирюкова 2015: 295-305). Однако в сфере социальной поддержки, обеспечивающей социальную защиту населения наряду с институтами социального страхования и сферой социального обслуживания, оставался неизменным преимущественно категориальный подход к определению получателей помощи, без учета реальной нуждаемости в ней.
С начала 2010-х гг. стержнем нового этапа стал курс на адресность, т.е. переориентация «на предоставление помощи семьям, находящимся за чертой бедности» (Постановление Правительства РФ 2014). Реализация этой задачи целиком отдана на откуп в регионы и муниципалитеты, хотя ее рамки задаются на федеральном уровне. В 2013-2016 гг. федеральными законами закреплен статус обусловленной социальной помощи, установлены новые правила оценки нуждаемости в социальном обслуживании, усилена правомочность органов власти субъектов РФ в применении критериев нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки (МСП). Помимо федеральных законодательных установок, в этот период в большинстве регионов на систему социальной защиты оказывает давление финансовый фактор. Из-за обострившейся в 2013-2014 гг. разбалансированности бюджетов власти все большего числа регионов пытаются сдерживать рост социальных расходов (Зубаревич 2016: 10-11). Соответствующие посылы исходят и от центрального правительства: для экономии средств федерального бюджета в 2015-2016 гг. приостановлена индексация многих социальных выплат, изменен ее порядок, а субъектам РФ предложен примерный план оптимизационных мероприятий для консолидации бюджетных средств (Министерство финансов РФ 2016).
В сложившихся условиях региональные органы власти вынуждены лавировать между требованиями федерального центра, исполнением взятых социальных обязательств, сократившимися бюджетными возможностями и предотвращением роста социальной напряженности. Какие решения принимаются на региональном уровне в поисках оптимального ответа на эти вызовы и как эти решения изменяются во времени? Какие приоритеты проводимой политики они отражают? С чем связаны различия в действиях региональных властей? В поисках ответов на эти вопросы в статье проанализирован процесс трансформации, которую в течение последних лет претерпевает в регионах сфера социальной поддержки населения. В фокусе рассмотрения - основные направления и механизмы ее изменений, их региональные различия, а также последствия для отдельных социально-демографических групп.
Социальная защита населения и экономические кризисы
Кризисные явления в экономике (сокращение реальных доходов населения, рост нестабильности на рынке труда, уменьшение финансовых ресурсов государства) представляют вызовы для системы социальной защиты населения. Межстрановые сравнительные исследования показывают, что социальная защита в этих условиях меняется в зависимости от многих факторов: масштабов государственного участия в реализуемой модели государства благосостояния, интенсивности и продолжительности кризисных явлений, нормативного и институциального наследия (Cook2010). При этом спектр решений в политике социальной защиты в такие периоды задается двумя принципами. С одной стороны, должна усиливаться алиментарно-компенсационная функция системы, чтобы сглаживать негативные последствия для социально незащищенных слоев и демпфировать социальную напряженность (Айзинова 2009: 501). С другой стороны, именно неблагополучная экономическая ситуация, проявляющая накопленные противоречия, может служить первоначальным толчком для реализации стратегических институциальных реформ.
Анализ изменений социальной защиты населения в периоды двух последних экономических кризисов в России показывает, что данная развилка пройдена в них по-разному. В 2008-2009 гг. реакция системы ограничена в основном оперативными, общефедеральными мерами: они потребовали больших финансовых затрат, но позволили поддержать доходы пенсионеров, работников бюджетной сферы, получателей иных социальных трансфертов и замедлить темпы роста безработицы (Айзинова 2010). Лишь в отдельных субъектах приняты некоторые меры в направлении роста адресности социальной поддержки при одновременном повышении порогов «входа» в число ее получателей (Горина 2010: 44). Первые результаты мониторинга за 2014-2015 гг. (Малева 2016) выявили, что в новых экономических условиях регионы проявляют повышенную активность в оптимизации систем МСП. Стратегии их действий разнообразны, но важное место в них занимает пересмотр оснований для предоставления помощи - с категориальных на адресные, т.е. с учетом нуждаемости (Малева и др. 2016; Андреева и др. 2016), а это элемент изменения институциальной основы системы.
Методика исследования
Приоритеты социальной политики и, в частности, социальной защиты населения, рассматриваются исследователями как минимум в двух ракурсах. Это может быть структурная характеристика состояния системы, изучаемая на основе численности бенефициаров или бюджетных расходов (Туманянц 2011), анализа существующего законодательства и практик его реализации (Баскакова и др. 2013), либо динамическая характеристика политики, отражающая ее желаемый результат в дискуссиях и принимаемых решениях (Гнедаш 2014). Данное исследование выполнено в рамках второго подхода: оно основано на анализе изменений регионального законодательства в сфере социальной поддержки населения в 21 субъекте РФ1, различающихся по достигнутому уровню экономического развития, демографическим характеристикам, уровню и динамике денежных доходов населения в кризисный период. По бюджетной обеспеченности (БО) и сбалансированности своих бюджетов эти регионы представляют пять групп (см. рис. 2).
По каждому региону рассмотрено от 10 до 36 нормативно-правовых актов (НПА), устанавливающих право разных категорий населения на МСП и регулирующих порядок их назначения (всего - более 400 НПА), во всех редакциях, вступивших в силу с января 2014 г. по октябрь 2017 г. Число редакций одного НПА варьируется от 1 (документ не изменялся) до 10 и более. Изменения выявлялись при попарном последовательном сравнении редакций НПА в справочной правовой системе «КонсультантПлюс. Сводное региональное законодательство». Для целей исследования учитывались и анализировались только изменения норм, регулирующих основные параметры системы МСП: (1) перечень обязательств (введение, отмена или приостановка мер и категорий получателей); (2) условия назначения и предоставления МСП (основания, сроки, форма и периодичность предоставления); (3) размеры МСП (частота и темпы их увеличения).
Изменения в нормативном регулировании МСП (или же их отсутствие, если речь идет о размерах выплат) отражают решения, принимаемые региональными властями. Частотный анализ полученного массива данных проведен в разрезе содержания решений, времени их принятия, групп населения, затронутых изменениями, и регионов с разным состоянием бюджетов. В зависимости от направления потенциального воздействия на численность получателей и объем обязательств изменения разделены на ограничительные, расширительные и нейтральные.
Тенденции трансформации региональных систем социальной поддержки в 2014-2017 гг.
Во всех рассмотренных субъектах РФ в этот период в нормативную базу социальной поддержки внесены ограничительные изменения. Активность регионов в принятии такого рода решений заметно возросла с 2016 г. (рис. 1), в том числе из-за изменений в федеральном законодательстве. Наиболее заметная тенденция, проявившаяся сразу в 19 регионах, усиление селективности (адресности) мер социальной поддержки.
социальный финансовый доход
Рисунок 1. Число субъектов РФ, проводивших изменения в сфере социальной поддержки населения
Это проявляется, во-первых, в том, что вводится оценка нуждаемости на основе критерия доходов при назначении как новых видов помощи, так и ранее действовавших категориальных мер. Так, в 16 регионах с учетом дохода стали предоставляться выплаты для обеспечения детей питанием (Ивановская, Калужская, Смоленская области), различные МСП для многодетных семей, включая региональный материнский капитал (Псковская область, Калмыкия, Башкортостан), компенсация оплаты за детский сад (Костромская, Томская области, Бурятия и еще четыре региона), единовременное пособие при рождении (Липецкая, Смоленская, Курганская области), путевки на отдых и оздоровление (Ивановская область, Карелия), меры поддержки пенсионеров, в том числе региональных ветеранов труда (Смоленская, Волгоградская, Томская области, Пермский край, Татарстан).
Во-вторых, доступ получателей к помощи ограничивается повышением «порогов входа». Например, в Волгоградской области предельный размер дохода, дающий право на получение ежемесячной выплаты (ЕДВ) на третьего или последующего ребенка снижен более чем в 1,5 раза - со среднедушевого дохода по региону (21 тыс. руб.) до 13 тыс. руб., т.е. 1,5 величин прожиточного минимума (ВПМ), а в Пермском крае - сразу почти втрое - с 28 тыс. руб. до 9,5 тыс. руб. (1ВПМ). Другой пример - в Псковской, Ростовской и Волгоградской областях увеличен стандарт максимально допустимой доли расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), чтобы сузить круг получателей субсидий.
В-третьих, усложняются процедуры оценки нуждаемости: помимо денежного дохода, вводится оценка имущественного положения семьи, расширяются иные требования к получателям помощи (уважительные причины незанятости трудоспособных членов семьи, регулярные проверки для подтверждения права на получение МСП и др.). Подобные условия в комплексе или по отдельности введены в 12 регионах из 21 (наиболее яркие примеры представляют Волгоградская, Тюменская области, Москва).
В отношении категориальных мер все регионы ввели дополнительные условия, ограничивающие круг их получателей. Как правило, ограничения привязаны к достижению определенного возраста, факту нетрудоспособности, длительности страхового стажа или проживания на территории конкретного субъекта РФ. С 2016 г. ареал распространения подобного рода изменений резко расширился: регионы приводили свое законодательство в соответствие с федеральным, усложняя требования для присвоения звания «Ветеран труда».
Другая тенденция на субфедеральном уровне - сокращение перечня публичных нормативных обязательств через полную отмену или временную приостановку отдельных МСП либо исключение некоторых категорий граждан из числа их получателей. В общей сложности изменения в этом направлении в 2014-2017 гг. отмечены в 16 регионах из 21, причем, как правило, в отношении нескольких мер или категорий. Решения об отмене обязательств - самые социально чувствительные, поэтому в основном затрагивают меры, небольшие по охвату и бюджетным затратам. Однако есть и примеры отмены широко распространенных льгот и выплат, таких как МСП по оплате проезда на городском общественном транспорте (Вологодская область), региональные пособия при рождении и усыновлении детей (Курганская область) и др. В ряде регионов права на МСП лишены такие категории, как ветераны государственной службы и члены семей носителей льгот (ветеранов труда, сельских специалистов).
Наконец, еще одна тенденция ограничительных изменений - замораживание размеров социальных выплат. В законодательстве одного региона могут сосуществовать четыре режима регулирования размеров во времени:
(1) размер выплат изменяется вслед за нормативной величиной, к которой он привязан (например, ПМ или норматив расходов на оплату ЖКУ);
(2) установлена норма о ежегодной индексации, ее коэффициент увязывается с прогнозным или фактическим темпом роста индекса потребительских цен либо определяется законом о бюджете субъекта РФ; (3) норма об индексации установлена, но ее периодичность и темпы не указаны и определяются отдельными НПА субъекта РФ; (4) норма об индексации отсутствует (размер выплат изменяется произвольно или остается неизменным). Сдерживать расходы регионам удобнее всего двумя последними режимами: устанавливая «нулевой» коэффициент индексации, можно неопределенно долго сохранять неизменным размер выплат. Этим воспользовались власти Костромской, Вологодской, Курганской областей, Башкортостана, Карелии и иных регионов.