Концепция нового КоАП РФ была опубликована в июне 2019 г., а сам его текс на протяжении последних лет проходи многочисленные обсуждения. Безусловно, необходимость комплексного совершенствования законодательства об административных правонарушениях назрела уже давно: КоАП РФ с момента своего принятия в 2002 г. претерпел большее число изменений, чем какой-либо иной нормативный правовой акт (более 4,8 тыс. изменений)11. В области безопасности дорожного движения представляются актуальными такие предложения концепции по совершенствованию Особенной части кодекса, как:
критически оценить и пересмотреть на основе анализа реальной правоприменительной практики санкции действующих норм Особенной части КоАП с целью определения обоснованности и правомерности существенного ужесточения за прошедшие годы практически всех мер административной ответственности (административных наказаний);
устанавливать административную ответственность, соразмерную характеру и степени общественной вредности противоправного деяния, с учетом общего риск-ориентированного подхода при осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора) и применении мер административного принуждения.
Современный этап реформы контроля и надзора предполагает масштабный пересмотр обязательных требований на основе механизма «регуляторной гильотины», итогом которого должна стать полная замена действующей системы обязательных требований во всех областях (за некоторыми исключениями) к 1 января 2021 г. Новые обязательные требования должны соответствовать установленным в Федеральном законе «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» принципам, к которым относятся: законность; обоснованность; правовая определенность и системность; открытость и предсказуемость; исполнимость.
По заявлению премьер-министра России Д. А. Медведева, сделанному в ходе пленарной дискуссии на Гайдаровском форуме в январе 2019 г., в нашей стране действует свыше девяти тысяч нормативных актов, устанавливающих обязательные требования к бизнесу при проверках, причем многие из них сохранились еще со времен СССР и «устарели не только морально, но и технологически».
Термин «регуляторная гильотина» (regulatoryguillotine) был предложен в 2004 г. международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova&Associates, разработавшей ее концепцию. «Регуляторная гильотина» рассматривается как метод сокращения устаревших, неэффективных, избы очных правовых норм. Путем использования этого метода в различных странах мира были пересмотрены или отменены положения 25 тыс. законов и иных нормативных правовых актов, а издержки бизнеса сократились на 8 млрд дол./год. В число государств, реализовавших «регуляторную гильотину», входят Хорватия, Великобритания, Вьетнам и др. К примеру, в Хорватии, по оценке Jacobs, Cordova&Associates, экономия бизнеса от этого механизма составила 65,6 млн дол. (0,13 % ВВП) за девять месяцев реализации проекта (2006-2007 гг.).
Реализация механизма «регуляторной гильотины» в России включает работ у в двух основных направлениях: составление перечней о меняемых нормативных правовых актов и разработка нового регулирования.
Для э ого по основным направлениям кон роля и надзора созданы специальные рабочие группы. В области безопасности дорожного движения рабочую группу образуют представители федеральных органов исполнительной власти (МВД России, Минтранс России, Ространснадзор), а также различных коммерческих и некоммерческих организаций (Союз транспортников России, Межрегиональная общественная организация «Координационный совет по организации дорожного движения», ООО «Яндекс. Такси» и др.).
Как отмечено на официальном сайте реформы в сети «Интерне т», рабочая группа обсуждает и участвует в согласовании новой структуры нормативного регулирования в сфере безопасности дорожного движения. В перечень рассматриваемых вопросов входят следующие:
федеральный государственный надзор в области безопасного дорожного движения;
государственный контроль (надзор) за деятельностью специализированных организаций и изготовителей государственных регистрационных знаков транспортных средств;
допуск к управлению транспортными средствами (предназначенных для дорожного движения);
оформление и выдача паспорта транспортного средства, паспорта шасси и транспортного средства.
В соответствии с Методикой исполнения плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины» в результате пересмотра обязательных требований должны быть признанными утратившими силу следующие группы нормативных правовых актов:
Нормативные правовые акты Правительства РФ и РСФСР и их отдельные положения.
Нормативные правовые акты СССР.
Нормативные правовые акты и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти.
В свою очередь, отраслевые федеральные законы, содержащие обязательные требования, продолжат действовать, однако будут скорректированы с учетом всех намеченных изменений.
Целевую структуру будущего нормативного регулирования должны составлять: наднациональные акты; федеральные законы; постановления Правительства; ведомственные нормативные правовые акты.
Таким образом, в области безопасности дорожного движения из Перечня актов, содержащих обязательные требования, большая часть нормативных актов и документов будет подвергнута пересмотру и отмене. Однако следует учесть, что Правительство вправе определять исключения из групп о меняемых актов, в связи с чем логично предположить, что базовые нормативные правовые акты в области безопасности дорожного движения (например, ПДД РФ), содержащие обязательные требования, продолжат свое действие.
Промежуточные результаты реализации механизма «регуляторной гильотины» по направлению обеспечения безопасности дорожного движения на сайте реформы отсутствую, так как представлены только в общем виде по всем направлениям деятельности. Это не позволяет оценить ход проводимой работы, однако в соответствии с «дорожной картой» по реализации механизма «регуляторной гильотины» обсуждение нормативных актов, устанавливающих обязательные требования, составление перечней актов, признаваемых утратившими силу, должны были быть осуществлены в 2019 г., разработка проектов новых нормативных актов -- в 2020 г.
Учитывая тот урон, который наносят обществу и государству ДТП и их последствия, установление обязательных требований в области безопасности дорожного движения имеет особое значение. Это отличает их от требований в иных областях (реклама, средства массовой информации и др.), нарушение которых не ведет к столь тяжелым последствиям. В связи с этим, несмотря на общую направленность реформы, призванной обеспечить баланс интересов контролирующих органов и субъектов предпринимательства, снижение административной нагрузки на бизнес, при разработке новых обязательных требований в рассматриваемой сфере приоритетом должна являться защищенность участников дорожного движения от ДТП и их последствий. Кроме того, для формирования целостной системы обязательных требований следует учесть современные законодательные инициативы в области дорожного движения, расширяющие круг контрольно-надзорных полномочий Госавтоинспекции, к которым буду добавлены государственный кон роль (надзор) за организацией и проведением технического осмотра транспортных средств, государственный контроль (надзор) за деятельностью специализированных организаций и изготовителей государственных регистрационных знаков транспортных средств.
Вышеизложенное позволяет утверждать, что обязательные требования являются базовой категорией контрольно-надзорной деятельности, их содержание, порядок установления оказываю значительное влияние на осуществление государственного кон роля и надзора. В связи с э им ключевым элементом реформирования данной области управления является глобальный пересмотр существующих обязательных требований. В области безопасности дорожного движения установление новых обязательных требований и ответственности за их нарушение должно осуществляться на основе изучения статистических данных о смертности и аварийности, основных причинах и факторах риска ДТП, а также современных научных разработок.