Статья по теме:
Трансформация системы обязательных требований в области безопасности дорожного движения в условиях реформы контрольно-надзорной деятельности
Тюменский институт повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел МВД России
Майоров В.И., доктор юридических наук, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел
Аннотация
Рассматриваются проблема изменения обязательных требований в области безопасности дорожного движения на современном этапе реформы контроля и надзора. Проведена классификация основных, законодательно установленных обязательных требований в изучаемой сфере. Дана характеристика механизма «регуляторной гильотины» и особенностей его реализации в области безопасности дорожного движения, рассмотрены законы, на основе которых должна быть выстроена новая система обязательных требований.
Ключевые слова: обязательные требования, безопасность дорожного движения, контроль и надзор, реформа, законодательство.
Abstract
требование гильотина дорожный движение
This article examines the problem of changing mandatory requirements in the field of road safety at the present stage of the reform of control and supervision. The author has classified the basic, legally established mandatory requirements in the area under study. The characteristics of the mechanism of the "regulatory guillotine" and the features of its implementation in the field of road safety are given, the laws on the basis of which a new system of mandatory requirements should be built are considered.
Key words: mandatory requirements, road safety, control and supervision, reform, legislation.
Понятие и сущность обязательных требований все чаще становятся объектами научных исследований. Учеными-правоведами обязательные требования, как правило, рассматриваются в рамках конкретного вида контроля (надзора) или сферы регулирования. Необходимость их изучения обусловлена проведением в России реформы контрольно-надзорной деятельности (далее - реформа), направленной на оптимизацию регулятивного воздействия государства на экономику, снижение административных издержек бизнеса. Как отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г., следует «избавляться от всего, что ограничивает свободу и инициативу предпринимательства». В рамках реформы перед государством стоит задача построения новой системы обязательных требований, отвечающей требованиям рыночной экономики и современному уровню технологического развития.
Одним из субъектов контрольно-надзорной деятельности является Госавтоинспекция МВД России, осуществляющая федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения (далее - федеральный надзор). Федеральный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований законодательсва в области безопасности дорожного движения (далее - обязательные требования).
Обязательные требования в общем виде изложены в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196- ФЗ. Их можно разделить на следующие группы:
Требования в отношении дорог, охватывающие:
проектирование, строительство и реконструкцию дорог;
ремонт и содержание дорог;
обустройство дорог объектами сервиса.
Требования в отношении транспортных средств:
при изготовлении и реализации транспортных средств, их составных час ей, предметов дополнительного оборудования, запасных частей и принадлежностей;
при эксплуатации транспортных средств;
при техническом обслуживании и ремонте транспортных средств.
Требования в отношении участников дорожного движения, которые регламентирую:
получение и прекращение права на управление транспортными средствами;
медицинские противопоказания, медицинские показания и медицинские ограничения к управлению транспортными средствами.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам при эксплуатации транспортных средств.
Большинство норм Федерального закона «О безопасности дорожного движения», закрепляющих перечисленные требования, носи бланкетный характер, отсылая к подзаконным нормативным правовым актам, более подробно регулирующим возникающие в том или ином случае правоотношения. Например, ремонт и содержание дорог (федерального значения) осуществляются в соответствии с Правилами организации и проведения работ по ремонту и содержанию дорог федерального значения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2009 г. № 928.
В свою очередь, полный перечень нормативных актов и их частей, содержащих обязательные требования в области безопасности дорожного движения (далее -- Перечень), утверждается МВД России и подлежит ежегодной актуализации.
Обязательные требования в данном Перечне установлены международными договорами РФ и актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами и документами федеральных органов исполнительной власти, иными нормативными документами, обязательность соблюдения которых установлена законодательством РФ (ГОСТы и СНиПы).
Правовые акты и документы в Перечне распределены по двум разделам в зависимости от сферы деятельности поднадзорных субъектов:
дорожная деятельность;
деятельность, связанная эксплуатацией транспортных средств либо оказанием транспортных услуг.
При этом первый раздел включает значительно большее число правовых актов и документов, чем второй. В Перечне уточняется также круг лиц, в отношении которых устанавливаются обязательные требования: к ним о носятся юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане. На граждан не распространяются некоторые требования, установленные для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (например, положения ряда ГОСТов и нормативных правовых актов и документов федеральных органов исполнительной власти).
Характеризуя обязательные требования, проверка соблюдения которых осуществляется МВД России в рамках федерального надзора, необходимо указать, что они закреплены не только в положениях нормативных актов и документов, регулирующих о ношения в области безопасности дорожного движения, но и в отдельных нормах Федерального закона «О рекламе» и др.
Основными федеральными законами, устанавливающими обязательные требования, являются: от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»; от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в о дельные законодательные акты Российской Федерации»; от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»; о 25 апреля2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»; от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Требования, установленные законами, распространяются как на юридических, так и физических лиц (граждан).
Несоблюдение обязательных требований влечет за собой применение мер административного принуждения со стороны контрольно-надзорного органа. Сотрудники Госавтоинспекции уполномочены вносить представления, выдавать предписания об устранении нарушений обязательных требований. В случае наличия состава административного правонарушения нарушители привлекаются к ответственности в соответствии со ст. главы 12 и ст. 11.23, 19.5 КоАП РФ.
Так, в 2019 г. наиболее массовыми нарушениями обязательных требований в области безопасности дорожного движения являлись:
выпуск на линию транспортных средств, эксплуатация которых запрещена (ч. 2 ст. 12.31 КоАП РФ) - возбуждено 41 205 дел об административных правонарушениях в отношении должностных лиц и 1014 дел -- в о ношении юридических лиц;
несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений (ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ) -- в отношении должностных лиц возбуждено 19 333 дела, в отношении юридических лиц -- 16 198 дел.
Кроме того, в ходе осуществления федерального надзора было выявлено значительное число нарушений в области безопасности перевозок пассажиров и грузов, в час нос и осуществление перевозок с нарушением требований о проведении предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров (ч. 2 ст. 12.31.1 КоАП РФ) или с нарушением требований о проведении предрейсового контроля технического состояния транспортных средств (ч. 3 ст. 12.31.1 КоАП РФ).
Госавтоинспекцией ведется о дельный учет нарушений обязательных требований в местах дорожно-транспорных происшествий (далее -- ДТП). Это позволяет выявить зависимость между нарушениями установленных требований и причинением вреда в результате ДТП, оперативно принимать меры по ус ранению выявленных нарушений.
В 2019 г. наибольшее число нарушений в местах ДТП (53 %) составило отсутствие дорожной разметки (29162). Вторым по массовости нарушением (22,5 %) явилось отсутствие дорожных знаков в необходимых местах (12 227). Недостатки зимнего содержания составили 14,9 % от всех выявленных нарушений обязательных требований (8100). Достаточно высока доля происшествий, на местах которых выявлено отсутствие и неправильное применение пешеходных ограждений в необходимых местах (5429), плохая видимость дорожных знаков (5256).
Ведение подобной статистики органами Госавтоинспекции также направлено на участие в разработке новой модели законодательства об административных правонарушениях. В контексте осуществления реформы контрольно-надзорной деятельности требуется проведение работы по совершенствованию института административной ответственности, трансформации его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода и степени общественной опасности правонарушения. Данные идеи заложены в концепции нового КоАП РФ, опубликованной в 2019 г. Сам кодекс и два новых закона в области контрольно-надзорной деятельности должны вступить в силу в 2021 г. -- это Федеральный закон «О государственном кон роле (надзоре) и муниципальном кон роле в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Эти законы должны быть основаны на новой системе контроля и надзора и логически увязаны друг с другом. Остановимся на них более подробно.
Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» уже принят Государственной Думой РФ и подписан Президентом В. В. Путиным. Указанный нормативный правовой акт закрепляет основы использования риск- ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности, возможности применения альтернативных инструментов регулирования; сущность контрольно-надзорного производства и статус его участников; перечень и порядок контрольно-надзорных мероприятий; процедуры профилактики и иных мер по предупреждению рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям; порядок привлечения подконтрольных лиц к ответственности. В законе подчеркну а роль обязательных требований, соблюдение которых является «предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля».
Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» также прошел процедуру принятия. В этом законодательном акте дано четкое определение понятия обязательного требования, регламентирован процесс разработки и принятия таких требований, установлены цели и основные принципы их закрепления в законодательстве, определены сферы общественных о ношений, в рамках которых должны группироваться обязательные требования и соответствующие им виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Под обязательными требованиями в законе понимаются «установленные НПА условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей».
Введение понятия охраняемых законами ценностей стало одной из новелл законодательства в области контроля и надзора. К ним относятся: жизнь и здоровье граждан; права, свободы и законные интересы граждан и организаций, их имущество; обеспечение установленного порядка осуществления государственного управления и местного самоуправления; обеспечение обороны страны и безопасности государства; единство экономического пространства; поддержка конкуренции и др.
Исходя из содержания охраняемых законами ценностей в контексте исследуемой проблематики, понятие обязательных требований в области безопасности дорожного движения можно сформулировать следующим образом: это установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, обязанности граждан и организаций, направленные на защиту личности, общества и государства от ДТП и их последствий.