Трансформация аргентино-американских отношений на рубеже десятилетий
Илона Александровна Гриценко
Abstract
THE TRANSFORMATION OF ARGENTINE-U.S. RELATIONS AT THE TURN OF THE DECADE
Ilona A. Gritsenko
Introduction. The paper examines Argentina-U.S. relations during the administrations of Mauricio Macri and Alberto Fernandez, as well as the transformation of the bilateral ties character at the turn of the decade. The author analyzes the changes paying attention to the challenges that the economic crisis posed to the Argentine leaders, and taking into account the motives of both countries. The study identified the risks for the successful interaction between Washington and Buenos Aires, as well as the leverage of the potential influence of the White House on the Argentine authorities. Methods. The study is based on extensive factual data from the period of the latest two Argentine administrations (2015-2021), the new sources, including documents of the U.S. Department of State. An integrated systematic approach allowed to consider the interaction of Buenos Aires and Washington in the dynamics of Argentine domestic political and economic processes, taking into account global and regional factors. When analyzing changes in the character of bilateral ties, a comparative approach was applied. Analysis. The relations between Washington and the government of Mauricio Macri in 2017-2019 were allied. The main areas of interaction were trade and investment, security and political cooperation. To support his ally and the continuity of government in Argentina, D. Trump facilitated the IMF's approval of the largest standby to Argentina for the period of Macri's administration. The problem of payment became a burden for the elected A. Fernandez. Results. The willingness of the White House to help resolve the debt issue and the American investments needed by Argentina deterred A. Fernandez from developing an autonomist foreign policy pushing him to choose a more balanced course. Both topics constitute the points of potential pressure from Washington on the Argentine leader. Bilateral relations became more restrained, but showing no signs of confrontation. Risks for Argentine-American cooperation are posed by the deepening partnership of the South American country with China and by the position of the Argentine authorities on resolving the Venezuelan crisis. Given its desire to be Argentina's partner of choice, the U.S. is unlikely to firstly use pressure. With the beginning of Joseph Biden's presidency, the climate agenda became a new area of cooperation.
Key words: Argentina, United States, Donald Trump, Mauricio Macri, Alberto Fernandez, IMF, Argentine- U.S. relations.
Аннотация
В работе рассмотрены отношения между Аргентиной и США в период администраций М. Макри и А. Фернандеса и трансформация характера двусторонних связей на рубеже десятилетия. Автор анализирует изменения в связи с вызовами, которые поставил перед аргентинским руководством экономический кризис, и с учетом мотивов обеих сторон. В ходе исследования выявлены риски для успешного взаимодействия Вашингтона и Буэнос-Айреса, а также рычаги потенциального воздействия Белого дома на аргентинские власти. Исследование базируется на обширном фактическом материале периода последних двух аргентинских администраций (2015-2021), новейших источниках, в числе которых документы Госдепартамента США. Комплексный системный подход позволяет рассматривать взаимодействие Буэнос-Айреса и Вашингтона в динамике аргентинских внутриполитических и экономических процессов, с учетом глобальных и региональных факторов. При анализе изменений характера двусторонних связей применен компаративистский подход. Отношения между Вашингтоном и правительством М. Макри в 2017-2019 гг. являлись союзническими. Основными направлениями взаимодействия были торговля и инвестиции, безопасность и политическое сотрудничество. В области экономики наблюдались как успехи, так и противоречия. В целях поддержки своего союзника и преемственности власти в Аргентине, Д. Трамп способствовал выдаче стране крупнейшего транша МВФ на период администрации М. Макри, проблема выплаты которого стала бременем для избранного А. Фернандеса. Готовность Белого дома содействовать решению долгового вопроса и необходимые Аргентине американские инвестиции удержали последнего от развертывания автономистской внешней политики и подтолкнули к выбору более сбалансированного курса. Обе темы являются точками потенциального давления Вашингтона на аргентинское руководство. Двусторонние отношения приобрели более сдержанный характер, но без признаков конфронтации. Риски для аргентино-американского сотрудничества несут углубление партнерства южноамериканской страны с Китаем и позиция ее руководства по урегулированию венесуэльского кризиса. Учитывая стремление иметь статус предпочтительного партнера для Аргентины, США вряд ли используют рычаги давления в первую очередь. С приходом администрации Дж. Байдена в число направлений взаимодействия вошла климатическая повестка.
Ключевые слова: Аргентина, США, Дональд Трамп, Маурисио Макри, Альберто Фернандес, МВФ, аргентино-американские отношения.
Введение
На рубеже десятилетия по итогам выборов 27 октября 2019 г. к власти в Аргентине вернулись перонисты во главе с А. Фернандесом и К. Киршнер в роли вицепрезидента. После четырехлетнего правления М. Макри (декабрь 2015 - декабрь 2019) - сторонника открытой экономики, проводившего линию активного политического взаимодействия с США, это дало почву опасениям, что Буэнос-Айрес вернется к практикам автоно- мизма и политической конфронтации в отношении Вашингтона, наблюдавшимся в период киршнеризма2. Тем не менее нынешнее аргентинское руководство находится в условиях, весьма далеких от конъюнктуры «золотого десятилетия» в Латинской Америке. В самой Аргентине - экономический кризис [26], пугающий показателями инфляции, бедности и безработицы, и усугубившийся пандемией COVID-19. В этой связи представляет интерес трансформация отношений между Аргентиной и США, которую необходимо рассматривать в контексте вызовов, стоящих перед аргентинскими властями и с учетом мотивов двух стран. В лабиринте неблагоприятных внутренних и внешних факторов, в котором сегодня находится Аргентина, особняком стоит вопрос выплаты долга Международному валютному фонду (МВФ) по займу, согласованному М. Макри. Именно в свете долговой проблемы следует анализировать новый этап аргентино-американских отношений.
Методы и материалы. Исследование основано на фактическом материале периода администраций М. Макри (2015-2019) и А. Фернандеса (2019-2021) в Аргентине, новейших источниках, в том числе стратегиях, разработанных Госдепартаментом США. Взаимодействие Буэнос-Айреса и Вашингтона рассмотрено в рамках комплексного системного подхода с учетом динамики аргентинских внутриполитических и экономических процессов, глобальных и региональных факторов. Анализ изменений характера двусторонних связей проводится с применением компаративистского подхода.
Буэнос-Айрес как союзник США
Три из четырех лет президентского срока Д. Трампа (январь 2017 - январь 2021) в США пришлись в Аргентине на мандат М. Макри. В этот период впервые за годы было озвучено, что южноамериканская республика является основным союзником США вне НАТО [9]. Формально Аргентина имеет этот статус с 1997 г., когда президент К. Менем (1989-1997), с целью сближения с Западным миром, произвел ряд серьезных изменений во внешнеполитическом курсе Аргентины по важным для Вашингтонской повестки направлениям. В частности, он остановил разработку баллистической ракеты Кондор II, вывел страну из Движения неприсоединения и санкционировал участие в операции «Буря в пустыне» в Ираке. Следствием стала формализация двустороннего альянса [28] между США и Аргентиной. Тем не менее, союзнический статус был постепенно забыт [32] в последующие годы, когда страна находилась под управлением левоориентированных перо- нистских правительств Н. Киршнера (20032007) и К. Киршнер (2007-2015). Они серьезно трансформировали внешнюю политику, отдав предпочтение латиноамериканской повестке, и отказались от углубления сотрудничества с Вашингтоном.
Придя к власти, М. Макри пересмотрел внешнеполитический курс, сделав сближение с США ключевым направлением. Президент незамедлительно урегулировал острый вопрос аргентино-американских отношений, унаследованный от предшественников: погасил долг перед иностранными кредиторами, отказавшимися реструктуризировать госзаймы страны после дефолта 2001 года. Уже в марте 2016 г. Аргентину впервые за годы посетил с официальным визитом американский президент - Б. Обама (2009-2017), что ознаменовало новый этап двусторонних отношений.
С тех пор в Аргентине побывал Д. Трамп (2018) и многие высокопоставленные чиновники США, что свидетельствовало о наращивании двусторонних контактов. Для Вашингтона смена власти в Аргентине означала не только конец напряженности в отношениях с Буэнос-Айресом, которая началась в период киршнеризма. Приход дружественного правительства в одну из крупнейших латиноамериканских стран давал США возможность через выстраивание связей с ним восстановить свои позиции в регионе, с которых их потеснили ЕС и Китай. К тому же, Аргентина под руководством М. Макри могла, продемонстрировав экономические успехи, стать образцом для других государств - своеобразной «рекламой» правой политики в Латинской Америке.
М. Макри удалось наладить отношения с Д. Трампом. Приоритетными направлениями, по которым развивалось и углублялось двустороннее взаимодействие, были торговля и инвестиции, безопасность - борьба с оргпреступностью и терроризмом, «венесуэльский вопрос».
Что касается безопасности, в исследовании аргентинских экспертов отмечается, что больше всего договоров в этой сфере за 20152018 гг. было подписано именно с США - 8 (против 1-2 с латиноамериканскими партнерами, Россией, Китаем в тот же период) [7]. В их числе соглашение о размещении в аргентинском г. Посадас (провинция Мисьонес) базы для сотрудников антинаркотического ведомства США и передачи его технологий для совместной работы по противодействию незаконному обороту наркотиков в районе трехграничья между Аргентиной, Парагваем и Бразилией [34], а также договор о сотрудничестве с ФБР по обучению работников федеральной полиции Аргентины [4]. В мае 2018 г. появилась информация о возобновлении строительства на территории аргентинской провинции Неукен «базы гуманитарной помощи» США по ликвидации последствий стихийных бедствий [14].
Необходимо отметить, что множество аргентинских общественных организаций выступили против размещения баз под «флагом» борьбы с оргпреступностью [13]. В случае с объектом в Мисьонес активисты опасались милитаризации зоны трехграничья и угрозы контролю латиноамериканских стран над имеющимися там природными ресурсами. Новость о строительстве базы в Неукене также была воспринята неоднозначно, поскольку Южное командование США, выделившее средства на постройку, занимается не только гуманитарными миссиями, но и военными. В этой провинции находится крупное месторождение неконвенциональной нефти Вака Му- эрта, где ведут деятельность американские компании, в связи с чем некоторые аргентинские эксперты и общественные деятели высказали опасения, что США намерены установить контроль над находящимися там ископаемыми с целью их последующего экспорта на свою территорию [25]. Кроме того, в Неукене размещена китайская космическая станция, построенная по соглашению К.Ф. де Киршнер с Си Цзиньпином 2015 г. и действующая с 2018 года. Несмотря на заявленные гражданские цели, она вызывает обеспокоенность Южного командования, считающего, что станция имеет потенциал сбора информации о положении и активности военных спутников США и их союзников [30]. В этой связи, эксперт Ф. де ла Бальзе называл китайскую станцию объектом «двойного назначения» и предостерег от ситуаций, когда внешнеполитический прагматизм аргентинских властей приводит к росту напряженности между глобальными соперниками [8].
В июле 2019 г., накануне визита госсекретаря США М. Помпео, Аргентина признала террористической ливанскую шиитскую организацию Хезболла (Hezbollah), по одной из версий причастную к атаке на еврейский культурный центр AMIA в Буэнос-Айресе (1994). Этот шаг, на фоне симпатий Д. Трампа к Израилю и усиления напряженности между Вашингтоном и Тегераном, явился свидетельством «увязывания» аргентинской политики с линией Вашингтона.
Если говорить об идейно-политической составляющей отношений в период «Макри - Трамп», центральное место в двусторонней международной повестке занимал венесуэльский вопрос, по которому стороны демонстрировали схожесть позиций. В лице М. Макри Вашингтон имел наиболее резкого во всей Латинской Америке критика режима Н. Ма- дуро. Аргентинский президент охарактеризовал его как «диктатора, который стремится удерживаться у власти, проводя фиктивные выборы» [24]. В январе 2019 г. М. Макри первым из латиноамериканских лидеров вслед за США признал тогдашнего спикера Национальной ассамблеи Боливарианской Республики Х. Гуайдо временно исполняющим обязанности президента. Введение Аргентиной санкций в отношении венесуэльских чиновников и юридических лиц также коррелировало с действиями Вашингтона [11], чья позиция в период мандата Д. Трампа была непримиримой: США призывали страны Латинской Америки усилить санкционное давление [29]. Аргентина во главе с М. Макри активно участвовала в работе Группы Лимы3, жестко критиковавшей правительство Н. Мадуро и призывавшей вооруженные силы Венесуэлы перейти на сторону оппозиции.
Торгово-экономическая двусторонняя повестка демонстрировала как успехи, так и очевидные противоречия. США - третий торговый партнер Аргентины по объему товарооборота (свыше US$10 млрд в 2019 г.) [2] после Бразилии и Китая. При этом с 2006 г. торговый баланс имеет сальдо в пользу североамериканской страны. В соответствии с лозунгом Д. Трампа «Америка прежде всего», даже подчеркивая значимость Аргентины в качестве своего союзника, 45-й президент США далеко не всегда шел на уступки по торговым вопросам, если это не несло выгоды экономике его страны. Яркий пример - таможенный сбор в 72 % на поставки главного аргентинского экспортного товара - биодизеля, введенный США в апреле 2018 г. на пять лет, который республика безуспешно оспаривала. Запрет на поставки аргентинской говядины был снят США лишь после того, как южноамериканская страна согласилась на закупки американской свинины. Учитывая активное торговое сальдо США в двусторонней торговле, целью этих мер было его наращивание, а не выравнивание торгового обмена, о необходимости которого заявлял Д. Трамп.
Образец успешного сотрудничества - американская инвестиционная деятельность в Аргентине. Для М. Макри это направление было особенно важно ввиду его ставки на приток иностранного капитала для преодоления экономического кризиса. США - главный источник прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в Аргентину (23 % от общего объема). В 2018 г. объем вложений США составил около US$15 млрд [20]. Наибольший рост ПИИ наблюдался в секторе неконвенциональной добычи нефти и газа в Вака Муэрта. Корпорация частных зарубежных инвестиций (англ. Overseas Private Investment Corporation, OPIC) в сентябре 2019 г. одобрила выделение US$450 млн для финансирования там работ латиноамериканских компаний Vista Oil и Aleph Midstream [10].
Транш МВФ для Аргентины М. Макри
В условиях резкого падения аргентинской экономики в мае 2018 г. М. Макри обратился за помощью к МВФ, невзирая на высокие внутриполитические риски. Неудачи экономической политики президента могли привести к власти традиционно критически настроенную к политике США лево-перонистскую оппозицию. Будучи заинтересованными в сохранении Аргентины в качестве союзника в регионе и продолжении начатых в стране проектов, в Вашингтоне оказали поддержку правительству М. Макри. Благодаря содействию Д. Трампа соглашение с МВФ было подписано менее, чем за месяц. Аргентине был одобрен крупнейший транш в истории организации: US$57 миллиардов.
Важным пунктом договора было то, что свыше 75 % предоставляемых МВФ средств поступили в распоряжение аргентинских властей в течение 2019 г., то есть во время мандата М. Макри и в год выборов. В связи с этим, А. Фернандес заявил [15], что фонд финансирует выгодные власти, а М. Макри в попытке удержаться на посту привел страну к долговой зависимости на десятилетия.
В целом, происходящее в аргентиноамериканских отношениях вплоть до президентских выборов в южноамериканской стране в октябре 2019 г. вписывается в концепцию отношений стратегического союзничества, предполагающих высокую степень совпадения идейно-политических ориентиров.
Д. Трамп поддерживал М. Макри и после неудач экономического курса аргентинского лидера, тем не менее, однозначно не рассчитывая на победу политического союзника. Известный аргентинский политолог Х.Г. Токатлиан со ссылкой на документ Госдепартамента США 2018 г. отмечал, что видение американским ведомством ситуации в Аргентине было реалистическим. В тексте утверждалось, что экономическая и политическая стабильность в стране не гарантированы, а правительство М. Макри должно проводить непопулярные реформы в условиях недовольства населения [23].