Національна академія державного управління при Президентові України
Одеський регіональний інститут державного управління
Теоретико-прикладні аспекти громадсько-державного партнерства
В.Р. Боделан, здобувач
м. Одеса, Україна
Авторське резюме
У статті узагальнено основні підходи до формування і розвитку громадсько-державного партнерства у зарубіжних державах і в Україні. Категорія «громадсько-державне партнерство» у науці не має чіткого визначення, а в державному управлінні використовується у багатьох значеннях. Відсутність теоретичної обґрунтованості, брак системного підходу до виокремлення теоретико-методологічних основ громадсько-державного партнерства, форм його практичної реалізації не дає можливості нашій державі бути конкурентоспроможною на міжнародному рівні. Зокрема, це стосується такого аспекту, як розвиненість соціальних бізнесу і підприємництва. Такі підприємства відкривають громадські організації, які в багатьох державах створюють від 3 до 9% в ВВП, залучають внутрішні і зовнішні інвестиції, приносять користь суспільству та є видом цілеспрямованого впливу держави на стан і розвиток суспільних процесів і відносин. В Україні не створено культури соціального підприємництва, відсутнє розуміння як у органів влади, так і в громадських організацій перспективності такого виду діяльності, дозволеного законодавством України. Не використовується резерв і потенціал громадських організацій при розгляді питань створення спеціального інвестиційного клімату, розвитку виробництва, поповнення бюджетів усіх рівнів, створення умов для підприємництва тощо. Головна роль відводиться громадським організаціям, які роблять вагомий внесок у соціально-економічний розвиток держави і стають її надійним інвестиційним партнером.
Ключові слова: громадсько-державне партнерство, соціальний бізнес, соціальне підприємництво, взаємовідносини держави і суспільства, цілеспрямований вплив держави.
V.R. Bodelan. Theoretical and applied aspects of public-state partnership
Abstract
The article summarizes the main approaches to the formation and the development of public-state partnership in foreign countries and in Ukraine. The category «Public-state Partnership» has no clear definition in science, and in public administration it is used in many senses. The lack of theoretical justification, no systematic approach to the separation of theoretical and methodological foundations of the public-state partnerships, the forms of its practical implementation does not allow our country to be competitive internationally. In particular, this applies to such an aspects such as social maturity of business and entrepreneurship. Such companies create NGOs that in many countries provide 3 to 9% of GDP, attract domestic and foreign investments, benefit society and are a form of targeting state impact on the condition and development of social processes and relationships. Ukraine has not yet established the culture of social entrepreneurship, both government authorities and NGOs are not aware how promising such activity authorized by the legislation of Ukraine is. The reserve and the capacity of NGOs when considering formation of a special investment climate, development of production, replenishment of the budgets at all levels, creating conditions for entrepreneurship etc. are not applied. Main role is assigned for the NGOs that make a significant contribution to socio-economic development of the country and become its reliable investment partner.
Keywords: public-state partnership, social business, social entrepreneurship, the relationship of state and society, targeting impact of the state.
Постановка проблеми
Проблема громадсько-державного партнерства для політиків та управлінців України не є новою. Тривалий час вважали, що кількість громадських організацій та інших інститутів громадянського суспільства вагомо вплинуть не тільки на процеси суспільного розвитку, а й на процеси соціально-економічного розвитку. Свідченням цього є дані Міністерства юстиції України. На початок 2012 р. разом з міжнародними, всеукраїнськими, місцевими організаціями, їхніми філіями й окремими структурними підрозділами було зареєстровано 71767 громадських організацій і 13475 благодійних організацій [24]. З їх загальної кількості 66% це місцеві, всеукраїнські та міжнародні громадські організації; 0,3% - політичні партії; 31% - місцеві, всеукраїнські та міжнародні благодійні організації [25].
Станом на 1 квартал 2014 року [28] в Україні було зареєстровано 61214 громадських організацій. Цікавою є різниця між даними за 2012 р. та 2014 р. За розподіленням найбільша кількість зареєстрованих і легалізованих є організації: фізкультурно-спортивної спрямованості - 8580 (у 2014 р. - 112); громадські організації професійної спрямованості - 6167 (у 2014 р. зареєстровано 73); молодіжні організації - 4887 (у 2014 р. - 30); правозахисні організації - 3805 (у 2014 р. -112); освітні, культурно-виховні об'єднання - 3217 (у 2014 р. - 79).
Зростання зареєстрованих громадських організацій спостерігається за 1 півріччя 2014 року - 1437, а також легалізованих - 551. Значно зросла кількість таких організацій: правозахисні - 344, фізкультурно-спортивної спрямованості - 260, професійного спрямування - 225, освітні, культурно-виховні об'єднання - 172, іншого спрямування - 134 [27].
Втім, не виокремлюються громадські організації, спрямовані на соціально-економічний розвиток держави і регіону, здатні будувати дієве громадсько-державне партнерство через розвиток соціальних бізнесу і підприємництва з урахуванням досвіду європейських держав: Бельгії, Німеччини, Польщі, Великобританії [23], Італії, Швейцарії та США, Канади, Індії [3].
Мета дослідження
Запропонувати новий теоретико-методологічний підхід до побудови взаємовідносин держави та суспільства, державної влади з об'єднаннями й організаціями громадян через створення і розвиток системи соціального бізнесу та соціального підприємництва, що за своєю сутністю є саме громадсько-державним партнерством, оскільки провідну роль у взаємовідносинах відіграють громадські організації.
Аналіз досліджень і публікацій
У сучасній вітчизняній науці велика кількість досліджень присвячена державно-приватному партнерству, яке розглядається в аспекті: розвитку суспільних інтересів; розвитку регіону; поліпшення економічного стану держави/регіону; форми співучасті в реалізації державних інтересів; інституту інноваційного розвитку держави /регіону [1, 2, 4, 6, 8-14, 16-22, 26, 29-31].
Громадсько-державне партнерство, загалом, розглядається в педагогіці як особлива форма громадсько-державного управління, котра дає можливість не тільки налагодити взаємовідносини держави та суспільства, а й вплинути на процеси розв'язання проблем державного управління у сфері освіти, у тому числі і вищої освіти. В основу такого розуміння громадсько-державного партнерства покладено принцип адаптивного управління [15].
У державах пострадянського простору громадсько-державне партнерство розглядається в контексті залучення громадськості в управлінську діяльність через: створення регіональних громадських палат; громадських рад при органах влади; впровадження програм державної підтримки соціально орієнтованих некомерційних організацій; створення системи громадської експертизи і громадського контролю; створення електронних каналів зворотного зв'язку; розміщення державних замовлень на виконання робіт і надання послуг організаціям громадянського суспільства [5].
У вітчизняній науці державного управління громадсько-державне партнерство часто тлумачиться як державно-громадське партнерство, але з тим самим змістом, що й у попередньому абзаці. У такому сенсі ці дві різні категорії використовуються як синоніми.
Виклад основного матеріалу
На вироблення авторського підходу до розуміння громадсько-державного партнерства справили вплив статистичні дані щодо економічного ефекту від розвитку громадського сектору у розвинених державах: неурядові організації створюють від 3 до 9% в ВВП розвинутих держав, так у Бельгії - 5%, у Канаді - 7,9%; у громадському секторі держав Європейського Союзу працевлаштовані від 4,4% до 14% працездатного населення або практично 5 осіб з кожних 100 і працюють у 10 разів більше людей, ніж в легкій промисловості, а також в 5 разів більше, ніж в продуктовій промисловості; у державах Центрально-Східної Європи громадські організації залучають в 3 рази більше внутрішніх та зовнішніх інвестицій у соціальну сферу, ніж державні і комунальні організації соціальної спрямованості; вклад недержавних організацій у ВВП держав Європейського Союзу збільшується в 2 рази швидше, ніж вклад легкої промисловості; у Німеччині, завдяки залученню громадських організацій для виконання соціальних завдань і збереження високих соціальних стандартів для населення, держава економить 30-35% вартості таких послуг; у Польщі акцент робиться на укріпленні стабільних джерел фінансування суспільства.
Громадянське суспільство в сукупності створило у світі більше 25 млн. робочих місць (найбільша транснаціональна компанія створює 3,5 млн. робочих місць); 60% працівників громадянського суспільства (разом з волонтерами) зайняті в наданні послуг, з них 40% надають соціальні, медичні та освітні послуги; неприбуткові організації в США у 2011 р. зайняли 3 місце в рейтингу роботодавців після роздрібної торгівлі та переробної промисловості, до того ж, вони відносно стійкі до наслідків економічної кризи [23].
У багатьох державах соціальне підприємництво розуміється як бізнес, метою якого є вирішення соціальних проблем. Прибутки соціального підприємства спрямовуються, головним чином, на розвиток бізнесу, громадські справи чи на вирішення гострих суспільних проблем. Таке підприємство діє за всіма законами бізнесу і приносить прибуток, тому не вважається благодійною організацією. Головна місія соціального підприємництва - приносити користь суспільству. Воно поширюється на такі галузі, як освіта, охорона навколишнього середовища, боротьба з бідністю, захист прав людини тощо [7].
У вітчизняній практиці, коли мова йде про соціальні бізнес і підприємництво, акцент роблять на активній соціальній позиції, постійному діалозі з громадськістю та на участі в рішенні найбільш болючих соціальних проблем, а не на діяльності підприємств громадських організацій. Хоча у державах світу саме такі підприємства є найбільш стабільними та незалежними від криз. Також вони вносять великий вклад в економіку своїх держав. Так, у Великобританії соціальне підприємництво має вирішувати соціальні проблеми інструментами бізнесу. Більш ніж 50% прибутку вони мають реінвестувати на досягнення вибраної соціальної місії. Навіть, якщо це не завжди ефективно, таке реінвестування має показати, що підприємство неурядової організації створюється не задля наживи. Існує багато грантів для старту соціального підприємництва. Для його підтримки працює окремий банк Big Society Capital. Загальний бюджет 600 млн. фунтів стерлінгів мають розподілятись через посередників на користь соціальних підприємств і громадських організацій. 62 тис. осіб (3,3% всього населення) працюють у соціальних підприємництві та бізнесі, загальний обіг якого становить 27 мільярдів фунтів стерлінгів. Більшість соціальних підприємств у Британії - малий або середній бізнес, на якому задіяні до 10 осіб [3, 32].
У США головний критерій соціального підприємства - прибуток. Вважається, що для такого підприємства потрібен харизматичний лідер і його інноваційні ідеї. Соціальне підприємництво ототожнюється з підприємництвом громадських організацій, прибуток від яких вони спрямовують на свою статутну діяльність. Такі організації найчастіше заробляють на адмініструванні послуг між тими, хто їх потребує і тими, хто їх надає. У США держава менше, ніж в Європі підтримує соціальне підприємництво. Втім, у Білому домі створено спеціальний департамент і фонд соціальних інновацій з бюджетом 50 мільйонів доларів [3]. Неприбуткові організації в США у 2011 р. зайняли 3 місце у переліку роботодавців після роздрібної торгівлі та переробної промисловості, до того ж вони відносно стійкі до наслідків економічної кризи.
В Європі підґрунтям для соціального бізнесу є не прибуток, а місія організації, особливо на цьому роблять акценти в Італії та Польщі. Соціальні підприємства можуть працювати за рахунок грантів, державних субсидій, пожертв, а також при релігійних організаціях. Втім, акцент робиться на участі акціонерів у розподіленні прибутків соціального підприємства. У Польщі - на укріпленні стабільних джерел фінансування суспільства. У Швейцарії та Індії соціальне підприємництво визначають як діяльність, спрямовану на соціальні зміни в суспільстві. На перше місце виходить лідер - соціальний підприємець [3]. У Бельгії неурядові організації створюють 5% у ВВП держави, в Канаді - 7,9%. У Німеччині, завдяки залученню громадських організацій для виконання соціальних завдань і створення високих соціальних стандартів для населення, держава економить 30-35% вартості таких послуг. Громадянське суспільство в сукупності створило у світі більше 25 млн. робочих місць. Для порівняння: найбільша транснаціональна компанія створює 3,5 млн. робочих місць [23].
У ході форуму «Великої вісімки» (Лондон, 2013 р.) виконавчий директор британського інвестиційного банку Big Society Capital (BSC) Ник О'Донох'ю (Nick O'Donohoe) [32] відзначив, що при інвестуванні соціального бізнесу мова йде перш за все про створення сприятливої сфери соціальних інвестицій. Саме для цього створюється спеціальний фінансовий інститут, націлений на розвиток сфери соціальних інвестицій. Це великий державний проект, який потребує лідера в урядових колах і у соціальному секторі. Вважається, що якщо не буде людей, переконаних у користі соціальних інвестицій, то нічого у держави не вийде. Також важливо, щоб особи, які приймають рішення щодо соціальних інвестицій, були далекі від політичних баталій. Таку буферну функцію у Великобританії виконує фонд Big Society Trust. Він став буферною зоною для соціального банку, який стає заручником усіх перестановок у виконавчих і законодавчих органах [32]. У Великобританії вважається, що перехід до соціальних бізнесу та підприємництва є підприємницькою революцією, яка відмінна від класичного промислового виробництва і яка триває понад 40 років, починаючи з затвердження структури, яка увійшла в Apax Partners (з 1972 р.) [33]. Фактично у Великобританії існують три великі структури, які забезпечують соціальне підприємництво: Bridges Ventures, Social Finance и Big Society Capital, - і, водночас, самі є соціальним бізнесом. Використовуються соціальні облігації.
Починаючи з 2000 р. велися пошуки відповіді на питання: що може вивести на ринки капіталу інноваційні соціальні організації, які сильно ризикують. Відповіддю стала Social Finance, заснована у 2007 р. Ця організація об'єднала в собі фінансових та соціальних експертів. У 2010 р. вже вийшли перші соціально ефективні облігації (Social Impact Bond, SIB). Цікавим є те, що саме в цьому були задіяні центральні виконавчі органи влади. Саме міністерство юстиції зобов'язалось платити по них з урахуванням динаміки рецидивних правопорушень серед тих, хто був у пенітенціарних закладах. Це також стало критерієм оцінки ефективності соціальних підприємств, створених інститутами громадянського суспільства. Номінал і відсотки зобов'язались виплачувати Мінюст і Великий лотерейний фонд. Очікувалось, що Мінюст зекономить значно більше, ніж буде виплачувати. Зацікавленість інвесторів була у наступному: встановлювалась нижня планка результатів; якщо її не подолали, то інвестори втрачають гроші, роблячи тим самим благодійний внесок. Якщо ж ця планка буде взята, то доходність інвесторів збільшиться з 2% до 13%, в залежності від того, наскільки знизились показники по правопорушеннях. Було випущено більше 20 таких облігацій: 13 у Великобританії, 5 - в США, 2 в Австралії, 1 у Нідерландах. Це дало можливість ввести такі показники ефективності, як боротьба з безхатченками, безробіттям молоді, рівень усиновлення, робота з проблемними сім'ями, розвиненість дошкільної освіти, лікування астми у малозабезпеченого населення. 30 грудня 2013 р. було анонсовано облігацію вартістю 13,5 млн. доларів, яка спрямована на сприяння тим, хто знаходився в пенітенціарних закладах. У штаті Нью-Йорк її розмістив Bank of America Merrill Lynch, а фонд Рокфеллера взяв зобов'язання компенсувати інвесторам збитки до 10% вкладеного капіталу. У дві облігації інвестував Goldman Sachs. В Ізраїлі такі облігації будуть спрямовані на раннє діагностування та лікування преддіабету другого типу, а в Італії, благодійна організація (реабілітаційна спільнота San Patrignano) вивчає можливість використання «антинаркотичної» облігації [33].