Материал: Таможенное право_ Учебник (2-е издание, переработанное и до-1

Переход в начале 20-х гг. к нэпу реанимировал утраченные функции таможенных органов и обусловил интенсивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924 - 1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени. На рубеже 1920 - 30-х гг. в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая политика опять основывается на принципе государственной монополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается. Однако структура таможенных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х гг. и получившая юридическое закрепление в Таможенном кодексе 1964 г., с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х гг.

В период внешнеэкономической реформы (1986 - 1991 гг.) начинается новый этап развития таможенной системы. Его особенности связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства-монополиста в новую управленческую структуру, ориентированную на функционирование в условиях свободного рынка и демократического режима. Логическое завершение данного этапа - принятие в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР "О таможенном тарифе". Несмотря на известный радикализм этих законодательных актов, создать принципиально новую таможенную систему на практике так и не удалось. Формирование национальных таможенных служб в России и других государствах - членах СНГ приходится уже на новый этап развития таможенной системы.

Предлагаемая периодизация достаточно условна и может рассматриваться только как один из вариантов исследования истории таможенной службы.

Ко времени Октябрьской революции таможенное дело в России регулировалось Уставом 1910 г. Руководил таможенным делом образованный в 1864 г. в составе Министерства финансов Департамент таможенных сборов, который находился в довольно плачевном состоянии. Большинство таможен было закрыто, а их служащие эвакуированы. Таможенная система в России практически была разрушена. В сентябре 1917 г. на съезде таможенных служащих был образован ЦК профсоюза таможенных работников, который более года фактически руководил таможенным ведомством при поддержке наркома финансов В.Р. Менжинского. В начале 1918 г. возобновил работу Департамент таможенных сборов при Наркомате финансов. 29 мая 1918 г. СНК издал Декрет "О разграничении прав центральной и местных советских властей по собиранию пошлин и о регулировании деятельности местных таможенных учреждений". Обложение таможенной пошлиной и другими сборами товаров, перевозимых через границу, передавалось в исключительное ведение центральной государственной власти. Таможенные учреждения управлялись Наркоматом по финансовым делам. Никакие гражданские и военные власти, профессиональные организации не могли вмешиваться в деятельность таможен.

Декретом СНК от 29 июня 1918 г. Департамент таможенных сборов был переименован в Главное управление таможенного контроля, которое переходило в подчинение Наркомата торговли и промышленности (НКТиП); последний в соответствии с Декретом СНК от 11 июня 1920 г. был преобразован в Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ). Утвержденное Постановлением ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. Положение об НКВТ рассматривало таможенное дело как составную часть внешнеторговой деятельности.

12 ноября 1920 г. СНК РСФСР издал Декрет "О порядке приема, хранения и отпуска импортных и экспортных товаров", который послужил основой для Таможенного устава СССР

1924 г.

Наркомат внешней торговли составлял перечень таможенных округов по согласованию с Наркоматом финансов. Начальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руководимые ГТУ таможенные учреждения подразделялись на таможни первого, второго, третьего разрядов и таможенные посты.

В первые месяцы Советской власти, а затем и в период военного коммунизма (1918 - 1921 гг.) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная роль. Объяснялось это тем, что НКВТ в эти годы не продавал, а распределял товары. С переходом к нэпу возникла необходимость восстановить таможенно-тарифное дело. Возвращение в 1922 г. к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций повысило роль таможенной службы, практически реанимировало таможенные органы.

9 марта 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первый таможенный тариф по европейской привозной торговле, а 13 июня 1922 г. - первый советский тариф по вывозной торговле.

Декретом СНК РСФСР от 23 февраля 1922 г. был утвержден Таможенно-тарифный комитет (ТТК). В его компетенцию входили: составление новых и изменение старых списков запрещенных товаров; вопросы применения тарифа; дача заключений по всем проектам законов, торговых договоров, конвенций и соглашений, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу.

Правовой статус ТТК уточнялся в Таможенном уставе 1924 г. и Таможенном кодексе 1928 г. Он был совещательно-координационным органом. Главные его задачи - не исполнительно-распорядительная деятельность, а согласование и выработка общей концепции таможенно-тарифной политики. ТТК не имел права издавать нормативные акты. Все его решения утверждались в СНК.

ТТК играл важную роль в выработке таможенной политики и в управлении таможенным делом. Многие положения и инструкции по таможенному регулированию содержали ссылки на его решения. С переходом в начале 30-х гг. к административным методам регулирования внешней торговли и с реорганизацией внешнеэкономических органов роль ТТК значительно снизилась. Де-юре он прекратил свое существование в 1964 г., фактически же перестал функционировать гораздо раньше.

12 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав СССР, явившийся первым кодифицированным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав (а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ) законодательно закрепил систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х гг. Согласно ст. 1 Устава, таможенным делом на всей территории Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения. За деятельностью таможенных учреждений на местах наблюдали уполномоченные НКВТ при СНК союзных республик.

Главное таможенное управление разрабатывало планы всех таможенных мероприятий общего характера, инструкции и разъяснения к ним, а также руководило борьбой с контрабандой на территории СССР. ГТУ подразделялось на отделы: административно-хозяйственный, тарифный, оперативно-судебный, по борьбе с контрабандой, сметно-расчетный, статистический

и инспекторскую часть. Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время правоохранительная деятельность составляла незначительную часть деятельности управления: ею занимался только один отдел по борьбе с контрабандой, а все остальные замыкались на тарифно-пошлинной и фискальной деятельности.

Таможенный устав предусматривал возможность создания отделений ГТУ в союзных республиках. Таможенными учреждениями на местах руководили районные таможенные инспекторские управления, возглавляемые районными таможенными инспекторами.

В 1925 г. в соответствии с планом реорганизации таможенного аппарата на местах было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-Западное, Белорусское, Северокавказское, Туркменское, Узбекское, Алма-Атинское, Зайсанское, Читинское, Благовещенское, Владивостокское. Таможни первого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго - в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего - на грунтовых дорогах. Открытие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты производил НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а также контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Таможни третьего разряда имели право на указанные действия лишь в том случае, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажиров, багажа и ручной клади, а также пересылкой международных почтовых отправлений.

Принятый в 1928 г. Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений в организацию таможенного управления, но более подробно, чем Устав, определял компетенцию ГТУ. В развитии таможенного дела в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы таможенных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений.

В период с 1929 по 1932 г. все более отчетливой становится тенденция к отказу от экономической модели управления и доминированию административно-командных методов. Этот процесс затронул и организацию таможенного дела. Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей.

Таможенное дело в целом и таможенный контроль в частности перестали играть важную роль в регулировании экспортно-импортных операций. В 1932 - 1934 гг. были упорядочены ускоренный пропуск через границу грузов общественного сектора и централизованный расчет по таможенным пошлинам.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. утвердил новый Таможенный кодекс. По сравнению с ТК 1928 г. он был значительно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела). Управлению таможенным делом посвящался первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Управление таможенным делом на территории СССР

было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление (ст. 1). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с контрабандой. Ко времени принятия Таможенного кодекса 1964 г. существенные изменения претерпела структура самого ГТУ. Оно состояло из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможенного права и

международных связей, кадров, финансирования, бухгалтерского учета и контроля <1>. В системе ГТУ уже не существовало структурного подразделения, непосредственно занимавшегося вопросами тарифно-пошлинного регулирования.

--------------------------------

<1> Храбсков В.Г. Таможня и закон. М., 1979. С. 30.

Устанавливалась двухзвенная система управления таможенным делом: местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ. Создание, реорганизация и ликвидация таможен и таможенных постов производились Министерством внешней торговли (МВТ). Принятые после 1964 г. нормативные акты по таможенному делу не внесли существенных изменений в таможенное управление.

Пожалуй, наиболее радикальный этап реформы системы таможенных органов приходится на начало 1986 г., когда ГТУ МВТ было преобразовано в Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР) - самостоятельный орган государственного управления со статусом союзного ведомства. Именно с этого времени началась перестройка системы управления таможенным делом, так как впервые за всю историю Советского государства таможенная служба выделялась организационно. Этот этап развития системы управления таможенным делом имеет ряд особенностей.

Во-первых, с 1986 по 1989 г., несмотря на то что таможенная служба стала самостоятельной отраслью государственного управления, функции таможенных органов фактически остались прежними, так как почти не изменился порядок экспортно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. Этот период характеризуется организационно-правовым развитием системы таможенных органов. Правовой аспект этого развития заключался главным образом в принятии нормативных актов, определявших их правовой статус и порядок деятельности (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ

СССР). Происходило структурное переустройство органов управления таможенным делом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразованы в управления ГУГТК; увеличилась сеть местных таможенных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. N 191 юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной политики, современного механизма таможенного контроля.

Во-вторых, и после 1989 г., когда произошел переход к новым формам управления внешней торговлей и функции таможенных органов стали постепенно меняться, из-за недостаточно радикальной и последовательной реформы внутреннего хозяйства новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике не действовал. Поэтому новые юридически закрепленные функции таможенных органов имели декларативный характер.

В-третьих, отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 г., принятый по стандартам командно-бюрократической системы, не только перестал соответствовать существующим реалиям, но и противоречил принимаемым подзаконным актам.

Развитие таможенного дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялось подзаконным нормотворчеством -

постановлениями Совета Министров СССР и ведомственными актами. Общее руководство таможенными вопросами осуществлял высший исполнительно-распорядительный орган - Совет Министров, который определял также основные направления дальнейшего развития таможенной системы.

Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосредственным оперативным руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР.

Во главе таможенной системы стояло Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР - центральный таможенный орган. Положение о ГУГТК, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 13 июля 1987 г. N 775, определяло функции и порядок его деятельности. Оно отвечало за таможенный контроль, борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил, за эффективное применение таможенного тарифа. ГУГТК было обязано: разрабатывать предложения и принимать меры по совершенствованию государственного таможенного контроля; устанавливать в соответствии с Таможенным кодексом и иными актами законодательства порядок пропуска предметов через Государственную границу, их декларирования и досмотра, личного досмотра лиц, следующих через Государственную границу, порядок совершения иных таможенных операций; разрабатывать и проводить мероприятия по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил; участвовать в разработке таможенного тарифа на товары; утверждать ставки таможенных пошлин на предметы личного потребления.

Основными структурными единицами ГУГТК были управления и отделы. В составе центрального аппарата действовали: Управление организации таможенного контроля, Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил, Техническое управление, Управление кадров и учебных заведений, Управление таможенного права, Управление таможенной политики и внешних связей, Экономическое управление, Отдел контроля за печатными и аудиовизуальными материалами. ГУГТК имел и множество административно-хозяйственных подразделений (Управление делами, Управление материально-технического снабжения и социального развития, Управление эксплуатации контрольно-пропускных пунктов).

Наряду с функциональным принципом определенное значение в деятельности структурных подразделений ГУГТК имел и территориальный. На его основе происходило, например, распределение обязанностей в организационно-инспекторском секторе Управления организации таможенного контроля, каждый сотрудник которого отвечал за положение дел в таможенных учреждениях, расположенных на определенном участке территории СССР.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность местных таможенных структур, было Положение о таможнях и таможенных постах, утвержденное Приказом ГТУ МВТ от 9 сентября 1982 г. Таможни и таможенные посты по их дислокации делились на пограничные и внутренние. По специфике деятельности различались сухопутные, воздушные, морские (речные) таможни (таможенные посты). Зоны деятельности таможен были неодинаковы по размерам, поэтому и число таможенных постов, входивших в ту или иную таможню, было различным. Например, Иркутская и Керченская таможни их вообще не имели. В составе Чопской таможни, в зону деятельности которой входили три пограничных района Закарпатской области, действовало пять таможенных постов (Батеево, Звонковский, Лужайка, Тисса, Косинский).

Увеличение числа международных перевозок и рост объема международного