Характерным примером попытки не только сохранить, но и активизировать в новых условиях деятельность учреждений бывшего Министерства земледелия может служить Переселенческое управление. В справке, составленной этим управлением к съезду земельных отделов (10 декабря 1918 г.), подчеркивалась преемственность учреждения и его польза для трудящихся: «За это время, с 1896 г., создался и технический аппарат, который нес непосредственную службу народному делу»85. После перехода Переселенческого управления в Наркомзем на местах функционировали осведомительно-колонизационные бюро (в районах выхода), врачебно-продовольственные и остановочные пункты (по пути следования) и районные колонизационные управления (в районах расселения). Всего за 1918 г. за Урал переселилось около 175 тыс. чел. Разброд «многомиллионной уставшей армии по домам, бурная ломка хозяйственного уклада деревни, переделы земель, общее оскудение» вызвали «необычайный рост переселенчества с первых месяцев текущего года. В Сибирь потянулись не только жаждущие земельного приволья крестьяне хлеборобы. Тысячами повалили фабрично-заводские рабочие, отчасти под влиянием безработицы, отчасти соблазненные слухами про вольготное сибирское житье»86. В связи с многочисленными жалобами на эгоизм сибирских советов, саботирующих размещение переселенцев («все для нас, если что останется, то в запас опять для нас»), Наркомзем «срочными и неоднократными распоряжениями» потребовал сохранения «целостности и неприкосновенности» сибирских переселенческих организаций87.
6 апреля 1918 г. в Петрограде «в целях обслуживания рабочего и земледельческого переселения в Сибирь из Северного района Европейской России» было создано колонизационное (осведомительное) бюро, в состав которого вошли в основном бывшие служащие Переселенческого управления. 17 июня 1918 г. нарком земледелия С. П. Середа категорически требовал от комиссариата земледелия Петрокоммуны воздержаться (до официального распоряжения из Москвы) от ликвидации этого бюро и Отдела земельных улучшений88. С конца 1918 г. бюро занималось главным образом колонизацией Севера89. 12 мая 1919 г. была назначена комиссия для ревизии деятельности бюро и его ликвидации, причем комиссия в целом положительно оценила деятельность бюро90.
Деятельность Переселенческого управления стала невозможной из-за Гражданской войны, отрезавшей районы переселения от Советской России, но еще в январе 1919 г. оно сохранялось в составе Наркомзема, а с 3 марта 1921 г. его функции перешли к Управлению землеустройства того же наркомата91.
Главное управление государственного коннозаводства 5 мая 1918 г. упразднялось с передачей его функций и имущества в Наркомат земледелия92. Но уже 8 сентября 1920 г. в составе Наркомзема было образовано Главное управление коннозаводства и коневодства (ГУКОН), ликвидированное 17 февраля 1921 г. Его функции передавались Управлению животноводства того же наркомата93.
В наименьшей степени прежние структуры были использованы при строительстве наркоматов, организованных на базе министерств, созданных при Временном правительстве и не опиравшихся на вековую традицию Общего учреждения министерств. Структура этих министерств и распределение функций между отдельными структурными частями не успели к тому времени устояться, что открывало простор для не слишком квалифицированных импровизаций. Так, аппарат Народного комиссариата почт и телеграфов состоял из 20 отделений, организованных частично по отраслевому, частично по функциональному признаку. Для сравнения укажем, что Главное управление почт и телеграфов МВД в начале ХХ в. состояло из 10 отделений; при нем существовали 2 комитета94. Но уже в 1918 г. пришлось уменьшить количество структурных единиц до 1095. Аппарат Народного комиссариата труда состоял к 1918 г. из 15 структурных частей. Наркомат призрения (переименованный 30 апреля 1918 г. в Народный комиссариат социального обеспечения) был 8 декабря 1919 г. объединен с Наркоматом труда в единый Народный комиссариат труда и социального обеспечения, но уже 21 апреля 1920 г. опять выделен в самостоятельный наркомат. К маю 1918 г. его центральный аппарат состоял из 10 структурных частей96.
Таким образом, необходимость осуществлять управление страной обусловило использование центральных (а также подчиненных им местных) учреждений старого режима. В наибольшей степени это относится, конечно, к ведомствам, управлявшим экономикой и финансами, а также вооруженными силами.
При этом последовательно проводилась в первую очередь ликвидация прежних коллегиальных учреждений -- различных советов, комитетов и т. п., включавших в себя представителей цензовой общественности, деловых кругов, органов местного самоуправления, а также специалистов из рядов бюрократии. Исключения делались для таких коллегиальных учреждений, которые состояли в основном из ученых специалистов, заменить которых новая власть пока никем не могла.
Создание такого управленческого монстра, как ВСНХ, породившее встраивание в его аппарат центральных учреждений прежних министерств, проходило в форме преобразования их в более низкие ступени разветвленного централизованного управленческого аппарата. Уже в январе 1918 г. в ВСНХ существовали 16 производственных и функциональных отделов, которые, в свою очередь, делились на подотделы и секции. А после очередной перестройки работы ВСНХ, когда на базе секций и отделов стали создаваться главные и центральные управления (главки и центры), число этих управлений достигло (к середине 1920 г.) 5097.
Управление экономикой становилось все более многоступенчатым и раздробленным, причем начался этот процесс еще до введения политики военного коммунизма.
На дробление прежней системы центральных учреждений и появление многочисленных новых структурных частей наркоматов и ВСНХ заметное влияние оказал переезд правительства в Москву. Однако решающую роль играл управленческий дилетантизм, начавший проявляться в некоторых ведомствах (например, в Министерстве земледелия) еще при Временном правительстве.
Переезд в Москву обусловил и значительное обновление состава служащих, но многие чиновники дореволюционных учреждений перешли в созданные в Петрограде учреждения, подчиненные Петрокоммуне.
В связи с этим наряду с пресловутым саботажем старых чиновников гораздо большую роль в становлении советского государственного аппарата играло стремление чиновников (особенно технических подразделений центральных, а еще более местных учреждений) сохранить свои места и сопряженное с этим жалованье, а затем и паек. Так, в начале 1918 г. Комитет служащих Горного департамента просил заведующих отделениями сообщать о наличии вакансий и характере работы98. Канцелярия по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, упраздненная Декретом Совнаркома от 6 декабря 1917 г.99, умудрилась сохраниться в виде ликвидационной комиссии (подчиненной Комиссариату социальной помощи Петрокоммуны) по крайней мере до сентября 1920 г. (несмотря на категорическое требование Совнаркома Петрокоммуны завершить все дела по ликвидации к 1 августа 1918 г.). Правда, если в начале 1918 г. в ее составе было 84 получавших жалованье служащих, то к началу 1920 г. -- около 20, а к сентябрю -- всего 4 чел.100
Государственный аппарат Российской империи (при всех его архаичных чертах) мог стать базой для строительства как правового государства, так и административно-командной системы. Временное правительство пыталось реализовать первый вариант. Большевики с успехом реализовали второй.
Ссылки
1. Ирошников М. П.: 1) Создание советского государственного аппарата: Совет народных комиссаров и народные комиссариаты. Октябрь 1917 г. -- январь 1918 г. 2-е изд., испр. и доп. Л., 1967; 2) Рожденное Октябрем: очерки истории становления Советского государства. Л., 1987; Городецкий Е. Н. Рождение Советского государства. 2-е изд. М., 1987; Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 -- декабрь 1991. М., 1994; Гимпельсон Е. Г.: 1) Формирование советской политической системы. 1917--1923. М., 1995. 2) Становление и эволюция советского государственного управления. 1917--1930 гг. М., 2003; Леонов С. В. Рождение советской империи: государство и идеология. 1917--1922 гг. М., 1999; Макаров В. Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы. Н. Новгород, 2002.
2. Леонов С. В. Рождение советской империи... С. 163.
3. Там же. С. 114.
4. Карр Э. История Советской России. Кн. 1. Т. 1--2. Большевистская революция 1917-- 1923. М., 1990; Левин М. Советский век. М., 2008; From Tsarizm to the New Economic Policy. Continuity and Change in the Economy of the USSA / ed. by R. W. Davis. New York, 1991; Пайпс Р.: 1) Россия при старом режиме / пер. с англ. В. Козловского. М., 1993; 2) Русская революция. Кн. 2. Большевики в борьбе за власть. 1917--1918. М., 2005.
5. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате (далее -- СУ). Пг., 1917; Собрание узаконений и распоряжений советского рабочего и крестьянского правительства. (далее -- СУ РСФСР). Пг.; М., 1917--1923; Декреты Советской власти. Т. 1--3. М., 1957, 1959, 1964; Высшие и центральные учреждения России. 1801--1917: в 4 т. (далее -- ВЦУР) / отв. ред. и отв. сост. Д. И. Раскин. СПб., 1998--2004; Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917--1967 гг.): справочник (по материалам государственных архивов) / отв. ред. Н. П. Ерошкин, отв. сост. Т. П. Коржихина. М., 1971 (далее -- ВО РСФСР).
6. Ленин В. И. Удержат ли большевики государственную власть? // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 307. -- Весьма интересная трактовка ленинской теории государства содержится в: Карр Э. История Советской России. Кн. 1. Т. 1. С. 191--205.
7. Декреты Советской власти. Т. 1. № 85, 156, 159, 174.
8. 18 ноября 1917 г. оно было преобразовано в центральный информационный орган при Совнаркоме, а 7 сентября 1918 г. объединено с Бюро печати при ВЦИК и переименовано в Российское телеграфное агентство (РОСТА), существующее и по сей день (ИТАР -- ТАСС) (Декреты Советской власти. Т. 1. № 77).
9. Из народных комиссариатов в составе на 26 октября 1917 г. вновь образован был лишь Народный комиссариат по делам национальностей (Декреты Советской власти. Т. 1. № 14).
10. Российский государственный исторический архив (далее -- РГИА). Ф. 21. Оп. 2. Д. 1528. Л. 6, 37; Ф. 23. Оп. 11. Д. 753. Л. 19; Ф. 37. Оп. 57. Д. 2276. Л. 1-1 об.; Ф. 95. Оп. 7. Д. 3075. Л. 12; Ф. 391. Оп. 6. Д. 751. Л. 2-4.
11. Декреты Советской власти. Т. 3. № 50.
12. Декреты Советской власти. Т. 1. № 139.
13. Там же. Т. 1. № 173.
14. Ирошников М. П. Рожденное Октябрем... С. 268-269. -- В состав Комиссариата по местному самоуправлению некоторое время входил также техническо-строительный комитет.
15. Из шести отделов, образованных в Наркомюсте, некоторые унаследовали функции и аппарат прежних структурных частей Министерства юстиции. В частности, Административный отдел унаследовал функции Первого департамента Министерства юстиции; Отдел личного состава и судопроизводства -- Второго департамента. Кодификационный отдел 14 декабря г. передавался в состав Наркомюста из Сената. Тюремное управление (переименованное 24 апреля 1917 г. в Главное управление местами заключения) досталось в наследство от прежнего министерства и только 6 января 1918 г. было преобразовано в Тюремную коллегию при Народном комиссариате юстиции (с одновременным упразднением существовавшего при Министерстве юстиции с 1879 г. Совета по делам тюремного управления, переименованного 26 апреля 1917 г. в Совет по делам мест заключения). Включение в состав Наркомата юстиции Отдела законодательных предположений (понятие «законодательное предположение» было заимствовано из дореволюционной государственной терминологии) обусловливалось особыми взглядами большевиков на сущность власти. Управление межевой частью Министерства юстиции и Межевая канцелярия 11 декабря 1917 г. перешли в ведение Наркомата земледелия, а 5 января г. упразднены (Декреты Советской власти. Т. 1. № 231; СУ РСФСР. 1917. № 100. Ст. 535; № 15. Ст. 223; Ирошников М. П. Рожденное Октябрем. С. 110-112).
16. Раскин Д. И. Несостоявшаяся реформа управления здравоохранением в России // Вопросы истории. 2006. № 4. С. 149-154; Министерская система в Российской империи: к 200-летию министерств в России / отв. сост. Д. И. Раскин. М., 2007. С. 860-871.
17. Ирошников М. П. Рожденное Октябрем. С. 234-235.
18. Декреты Советской власти. Т. 2. № 293.
19. Власов В. В. Создание, деятельность и слом МВД Временного правительства // Советские архивы. 1983. № 5. С. 49.
20. РГИА. Ф. 1302. Оп. 10. Д. 739. Л. 1-193.
21. Декреты Советской власти. Т. 1. № 103.
22. ВО РСФСР. С. 70-71; ВЦУР. Т. 2. С. 116, 132-133.
23. РГИА. Ф. 21. Оп. 2. Д. 1533. Л. 311.
24. Там же. Л. 1-33, 82, 228 308, 309.
25. Там же. Л. 311.
26. Там же. Д. 1531. Л. 1-2, 5-6.
27. СУ РСФСР. 1918. № 81. Ст. 848.
28. Там же. 1919. № 38. Ст. 377.
29. ВЦУР. Т. 2. С. 155.
30. ВО РСФСР. С. 70-71; ВЦУР. Т. 2. С. 162.
31. ВЦУР. Т. 2. С. 164.
32. СУ РСФСР. 1919. № 38. Ст. 377.
33. ВО РСФСР. С. 71.
34. Там же.
35. Декреты Советской власти. Т. 1. № 123; № 244; Краткий отчет Народного комиссариата государственного контроля о реорганизации и деятельности государственного контроля (октябрь 1917 -- октябрь 1918). М., 1918. С. 6.
36. Известия Государственного контроля. 1918. № 1--2. Отд. 1. С. 208--211.
37. ВЦУР. Т. 2. С. 170-171, 184, 186-187.
38. Там же. С. 171-173, 199.
39. РГИА. Ф. 23. Оп. 11. Д. 753. Л. 18-23, 26. -- Свидетельство на право вывоза в Данию семян клевера было переведено на французский язык (Там же. Л. 29-30).
40. ВО РСФСР. С. 371.
41. Там же; ВЦУР. Т. 2. С. 192.
42. СУ РСФСР. 1918. № 20. Ст. 311.
43. Декреты Советской власти. Т. 2. № 162-б.
44. ВЦУР. Т. 2. С. 183-184.
45. РГИА. Ф. 23. Оп. 28. Д. 3194. Л. 1.
46. ВЦУР. Т. 2. С. 185-186.
47. СУ РСФСР. 1920. № 85. Ст. 420.
48. ВЦУР. Т. 2. С. 160.
49. Там же. С. 193-195. -- 11 мая 1918 г. при Президиуме ВСНХ на их основе было образовано Главное управление водного транспорта (ВО РСФСР. С. 102).
50. РГИА. Ф. 95. Оп. 7. Д. 3075. Л. 1, 12-16.
51. Там же. Л. 13.
52. РГИА. Ф. 95. Оп. 7. Д. 3113. Л. 18, 20, 21, 34; Д. 3208. Л. 29; Д. 3199. Л. 255; Д. 3201. Л. 1-624.
53. РГИА. Ф. 37. Оп. 57. Д. 2276. Л. 1-1 об.
54. Сборник декретов и постановлений по народному хозяйству (25 окт. 1917 -- 25 окт. 1918). М., 1918. Т. I. С. 73.
55. Там же. С. 77.
56. Там же. С. 74.
57. РГИА. Ф. 83. Оп. 1. Д. 459. Л. 1.
58. Ирошников М. П. Рожденное Октябрем... С. 51.
59. СУ РСФСР. 1918. № 30. Ст. 395; № 44. Ст. 532; Декреты Советской власти. Т. 1. № 83.
60. СУ РСФСР. 1918. № 30. Ст. 395; № 54. Ст. 600; Декреты Октябрьской революции. Т. 1. М., 1933. № 83, 116; День. № 215. 1917. 6 дек.; Новая жизнь. № 196. 1917. 8 дек.
61. ВЦУР. Т. 3. С. 47-48.
62. Там же. С. 63.
63. Там же. С. 40.
64. Сборник декретов, постановлений и распоряжений по НКПС по 1 января 1919 года. Кн. 1. М., 1919. № 42. № 72.
65. СУ РСФСР. 1918. № 39. Ст. 107.
66. Там же. 1918. № 35. Ст. 469.