Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского
Санкт-Петербургский государственный университет
Становление советской государственности: использование имперского наследия в сфере центрального управления
Морозова Елена Николаевна
доктор исторических наук, профессор,
Раскин Давид Иосифович
доктор исторических наук, профессор
Саратов, Санкт-Петербург
Приспособление советской властью для своих целей государственных учреждений, доставшихся в наследство от Российской империи, характеризует не только направление, в котором после первых широковещательных лозунгов и революционных импровизаций эволюционировала эта власть, но и потенции, содержавшиеся в скрытом виде в системе дореволюционных государственных учреждений России.
История становления советского центрального аппарата неоднократно привлекала внимание исследователей. Отметим фундаментальные труды М. П. Ирошникова, Е. Н. Городецкого, Т. П. Коржихиной, Е. Г. Гимпельсона1 и др. Но в работах 1960-х -- 1980-х гг. эта тема изучалась в основном с точки зрения преодоления саботажа чиновничества, слома старой государственной машины и создания принципиально новых властных структур. В историографии постсоветской России круг вопросов, связанных с проблематикой формирования советской государственности, был существенно расширен. Е. Г. Гимпельсон в новых работах выделил три этапа в зарождении советской государственности, соответствующие определенным историческим периодам: ноябрь 1917 г. -- лето 1918 г.; лето 1918 г. -- конец 1920 г.; 1921-1929 гг. Автор проанализировал процессы становления диктатуры правящей партии, бюрократизации госаппарата.
Весьма интересными представляются выводы С. В. Леонова, который считал, что применительно к периоду с февраля 1917 г. по январь 1918 г. «корректнее говорить не о сломе, а о трансформации власти»2. Автор убежден, что «новые комиссариаты полностью повторяли структуру министерств Временного правительства»3. Вместе с тем в монографии роли имперского наследства в формировании новой системы советского центрального управления уделено сравнительно мало внимания.
Тема становления советской государственности рассматривается и в работах зарубежных авторов (Э. Карра, М. Левина, Р. Пайпса и др.4). Однако в них отсутствует детальная характеристика использования учреждений старого режима в новом государственном аппарате.
Основными источниками настоящего исследования послужили издания законодательных актов и распоряжений Временного правительства и высших органов Советской власти, архивные документы этих учреждений, а также центральные и ведомственные периодические издания5. Нами прослежена судьба более 250 высших и центральных учреждений Российской империи с марта 1917 г. до их ликвидации или преобразования в 1918-1919 гг., а в ряде случаев -- в начале 1920-х гг. или даже позднее.
Демонтаж имперского государственного строя начался сразу же после Февральской революции. Но гораздо более радикальные изменения произошли после Октябрьского переворота.
Однако известный тезис о сломе старой государственной машины далеко не во всем подтверждается практикой новой власти. Скорее можно говорить об овладении большевиками этой машиной и приспособлении ее для своих нужд. «Слом» же являлся больше политическим лозунгом, чем реальной программой действий.
Одни учреждения Российской империи почти немедленно уничтожались, другие преобразовывались и включались в новые управленческие структуры, а третьи некоторое время продолжали функционировать в системе советского центрального аппарата.
С точки зрения В. И. Ленина, теоретическим основанием для дифференцированного подхода к учреждениям старого режима служило разделение их на «преимущественно угнетательские», подлежащие безусловному слому, и технические. «Кроме преимущественно “угнетательского” аппарата постоянной армии, полиции, чиновничества, -- писал В. И. Ленин, -- есть в современном государстве аппарат, связанный особенно тесно с банками и синдикатами, аппарат, который выполняет массу работы учетно-регистрационной». Он был уверен, что от этого аппарата надо «отрезать, отсечь, отрубить капиталистов, подчинить [аппарат] пролетарским Советам, его надо сделать более всенародным»6.
Как и следовало ожидать, все высшие учреждения Российской империи были упразднены в первые же дни после Октябрьского переворота7. Сохранились лишь некоторые структуры при них (например, Петроградское телеграфное агентство8).
Что же касается центральных учреждений, то для начала они были переименованы в народные комиссариаты9, а их структурные части либо сохранялись в прежнем виде, либо постепенно переименовывались или преобразовывались.
При этом вплоть до конца 1918 г. в наркоматах сохранялась прежняя организация делопроизводства. В переписке центральные и особенно местные учреждения использовали старые бланки (иногда с соответствующими надпечатками или исправлениями от руки)10. В первые месяцы после Октября на многих из этих бланков можно увидеть подписи и скрепы старых чиновников.
Часть учреждений даже такого несомненно «угнетательского» ведомства, как Министерство внутренних дел (далее -- МВД), подверглась лишь переименованию или реорганизации. Центральный статистический комитет МВД несколько месяцев существовал в неизменном виде, а 25 июля 1918 г. переименован в Центральное статистическое управление при Совете народных комиссаров (далее -- СНК)11. Техническо-строительный комитет МВД 9 мая 1918 г. был включен в состав Комитета государственных сооружений Высшего совета народного хозяйства РСФСР (далее -- ВСНХ)12. Главное управление по делам местного хозяйства в ноябре 1917 г. передавалось в ведение вновь организованного Народного комиссариата по местному самоуправлению13 (уже в 20-х числах марта 1918 г. прекратившего свое существование с передачей его структурных частей в НКВД)14.
Аналогичная картина наблюдается и в центральных учреждениях Министерства юстиции15.
Не только вплоть до середины 1918 г., но и в дальнейшем продолжали существовать (после соответствующего переподчинения и переименования) многие центральные учреждения Военного и Морского министерств, а некоторое время и особые совещания военного времени. История приспособления этих учреждений к задачам новой власти заслуживает отдельного рассмотрения, как и история формирования и деятельности центральных органов Наркомпроса и присоединенных к нему учреждений Министерства императорского двора и Ведомства учреждений императрицы Марии.
Преобразования в области центрального управления здравоохранением воспроизводили логику развития этой отрасли управления в последние предреволюционные годы16.
Принято считать, что первоначальная инициатива в создании единого органа советского здравоохранения принадлежала Врачебно-санитарному отделу Военно-революционного комитета. Вопрос об организации Комитета по охране государственного здоровья рассматривался на заседании Совнаркома 18 ноября 1917 г. Однако из-за антибольшевистской позиции значительного числа медицинских работников, в том числе Пироговского общества, разработка положения об этом комитете не была завершена17. 8 декабря 1917 г., в связи с созданием Управления медицинской частью НКВД, прекратило существование прежнее Управление главного врачебного инспектора (как и Ветеринарный комитет при МВД), входившее ранее в состав МВД. Наконец, 10 июля 1918 г. был учрежден Народный комиссариат здравоохранения18.
Ветеринарное управление МВД, переданное 13 июня 1917 г. в Управление главного врачебного инспектора, просуществовало до марта 1918 г.19, после чего было преобразовано в ветеринарный отдел МВД, а затем вошло в состав Наркомата земледелия. До весны 1918 г. в управление приходили отчеты о деятельности пунктовых ветеринарных врачей20.
Ведомства, управлявшие финансами, промышленностью и торговлей, земледелием и транспортом, являются ключевыми для любого государства, и они привлекли особое внимание новой власти. С одной стороны, управление экономикой и финансами требовало определенной преемственности и непрерывности, с другой -- именно эти области управления в наибольшей степени должны были быть затронуты социальным переворотом. К тому же «учетно-регистрационная», по выражению В. И. Ленина, работа соответствующих ведомств требовала обширных и многообразных специальных знаний, которыми пришедшие к власти большевики не обладали.
Одним из важнейших действий по овладению большевиками государственной властью стал захват Министерства финансов. Первоначально основные структурные части прежнего Министерства остались в составе Народного комиссариата финансов. Новой властью упразднялись все совещательные органы: Совет министра финансов (25 ноября 1917 г.)21, Ученый комитет Министерства финансов, Совет по тарифным делам и Тарифный комитет.
На апрель 1918 г. в состав Наркомфина продолжали входить: Общая канцелярия, Особенная канцелярия по кредитной части, Департамент Государственного казначейства, Департамент окладных сборов, Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей, Департамент таможенных сборов, Управление Отдельного пограничного корпуса, Департамент железнодорожных дел, Управление государственными сберегательными кассами, Государственная комиссия погашения долгов, Главное казначейство, Гербовое казначейство, а также такие вспомогательные заведения, как Экспедиция заготовления государственных бумаг и Петроградский монетный двор22.
В дальнейшем происходило упразднение и преобразование отдельных структурных частей Наркомфина в связи с изменениями в системе финансового управления и государственного хозяйства и передачей его отдельных функций в другие наркоматы.
Департамент таможенных сборов, переименованный в Главное управление таможенного контроля, продолжал свою деятельность и в новых условиях. Особенно активно функционировало его Статистическое отделение. После переезда правительства в Москву в Петрограде был открыт его местный отдел23. Но в течение почти всего 1918 г. и даже начала 1919 г. в Петроград от таможен и таможенных пунктов (в том числе созданных на демаркационной линии с германскими войсками) поступали сведения (на старых бланках, иногда с надпечатками, а в ряде случаев на почтовых открытках) о числе российских и иностранных подданных, проследовавших через границу (в обоих направлениях), адресованные Департаменту таможенных сборов24. Последняя открытка пришла в январе 1919 г. из Астраханской таможни25. Сохранилась переписка Статистического отделения Главного управления таможенного контроля с Отделом текущей промышленной статистики о проекте «Основных положений организации текущей промышленной статистики» за октябрь 1918 г., в которой этот проект подвергался критике («голая схема», «не разработан в деталях», «крайняя централизация» и т. д.)26. Эта критика, исходящая от опытных чиновников, отразила основные пороки поспешно создаваемых новых советских учреждений.
29 июня 1918 г. Главное управление таможенного контроля было передано в ведение Народного комиссариата торговли и промышленности.
Декрет Совнаркома от 31 октября 1918 г. о слиянии казначейств с учреждениями Народного банка привел к ликвидации Главного казначейства27, а Гербовое казначейство перестало существовать при преобразовании Департамента окладных сборов и Главного управления неокладных сборов казенной продажи питей в Центральное налоговое управление Наркомфина28. Главное полевое казначейство, упраздненное в 1918 г., возродилось на короткое время в 1920 г. и в этом же году окончательно ликвидировано приказом наркома по военным делам29.
Управление государственными сберегательными кассами в 1918 г. перешло в ведение Союза коммун Северной области30.
Центральная химическая лаборатория Министерства финансов, преобразованная в 1918 г. в Контрольно-технический институт, вошла в состав ВСНХ по Отделу химической промышленности31.
Департамент окладных сборов был сначала переименован в Отдел прямых налогов и пошлин, а затем (15 июля 1919 г.) упразднен вместе с Главным управлением неокладных сборов. Одновременно в составе Наркомфина появилось Центральное налоговое управление, объединившее в себе функции двух упраздненных центральных учреждений финансового ведомства32.
16 марта 1920 г. в связи с образованием Государственного хранилища ценностей (ГОХРАН) были ликвидированы Петроградская и Московская ссудная казна33.
К 1921 г. Наркомат финансов состоял из семи управлений34. Таким образом, количество его центральных учреждений к 1921 г. сократилось, по сравнению с дореволюционным Министерством финансов, примерно в три раза. Но это было связано с сужением полномочий финансового ведомства, в том числе в области государственного кредита, налогообложения, и отнюдь не означало уменьшения централизации и бюрократизма.
Государственный контроль перешел в ведение народного комиссара по государственному контролю. 5 декабря 1917 г. возникла Коллегия Государственного контроля. 18 января 1918 г. «для общего направления всей контрольной работы в стране» создавалась Центральная контрольная коллегия. Постановлениями Всероссийского центрального исполнительного комитета (далее -- ВЦИК) от 2 мая и СНК от 11 мая 1918 г. Государственный контроль преобразовали в Народный комиссариат государственного контроля35. Постепенно встраивались в систему учреждений этого наркомата и структурные части дореволюционного Государственного контроля. В соответствии с Временным положением о государственном контроле от 8 марта 1918 г. Канцелярия государственного контроля получила статус одного из центральных учреждений государственного контроля; при этом несколько изменились ее компетенция и внутренняя структура36.