Материал: Сравнительный анализ основных характеристик парламентской демократии в ФРГ, Италии и США

Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парламентаризма (где власть президента над правительством, естественно, минимальна, а "раздельному выживанию" приписывается среднее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими, а нижний левый - премьерско-президентскими системами.

Схема 1 - Двухмерная модель взаимоотношений между исполнительными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.

Примечание - Источник: [3, с. 265 (схема 6)].

В ФРГ политические партии, не представленные в Бундестаге как минимум пятью депутатами, могут выдвигать кандидатов лишь после того, как федеральный комитет признает за ними свойства партии. Партия, не представленная в парламенте, должна собрать не менее 200 подписей избирателей в каждом округе, где выдвигается ее кандидат, и не менее 1000 подписей избирателей в каждой земле, где выдвигаются списки кандидатов.

Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются Бундестагом, а Бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения Бундестага и федерального правительства. Голоса представителей земель подаются согласованно как один голос. Земельные правительства указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам.

Пропорциональная система с земельными списками преследует цель, чтобы все партии были распределены пропорционально поданным за них голосам. Опыт показывает, что наименьшее несоответствие между волеизлиянием электората и распределением мандатов в парламенте проявляется в государствах, использующих модифицированную пропорциональную систему с "национальным округом", к которым относится Германия. По образцу Германии в последние десятилетия смешанную избирательную систему приняли 26 стран (причем наряду с западноевропейскими такие, как Албания, Армения, Сенегал, Япония), и уже сегодня эксперты замечают, что данные реформы позволяют ускорить в этих странах процесс политической структуризации общества и парламента.

Так же, как и в Германии, законодательную власть осуществляет двухпалатный парламент Италии, избираемый на 5 лет. Палата депутатов Италии насчитывает 630 членов, Сенат Италии - 315 членов. Конституция сформулировала лишь самые общие принципы формирования палат (ст. 56-59). Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное и пассивное избирательное право при выборах в палату депутатов закрепляется за гражданами, начиная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40 лет. В отличие от палаты депутатов, в сенате имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а кроме того, президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся заслуги в общественной деятельности, науке и культуре (согласно действующей конституционной практике, это положение трактуется в том смысле, что общее число вакансий не должно превышать пяти).

Сохранена традиционная для Италии двухпалатная структура парламента, включающая палату депутатов и Сенат, хотя, разумеется, новый, республиканский бикамерализм принципиально отличается от прежнего иерархического строения парламента.

В Италии действует пропорциональная избирательная система, с некоторыми специфическими особенностями. Так, партия, набравшая на выборах чуть больше одного процента голосов, может попасть в обе палаты парламента, если выразит готовность вступить в правящую коалицию. В результате законодательное собрание оказывается крайне фрагментированным, а кабинеты обычно представляют собой самые причудливые политические комбинации. На повестке дня - реформа избирательной системы. Малые партии не намерены вводить ликвидационные для них правила, а большие могут остаться без потенциальных союзников.

Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского парламентского права. Непосредственно парламенту посвящена глава 1 части 2 ("Устройство республики") Конституции. Тем самым в системе разделения властей законодательный орган формально поставлен на первое место. Вместе с тем, положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и в остальных частях конституции.

В Конституции не содержится сколько-нибудь существенных указаний на собственно избирательную систему, действующую при выборах палат. При избрании палаты депутатов действует пропорциональная система, а при избрании сената - мажоритарная с элементами пропорционализма. Отметим ее характерные черты.

Выборы в Палату депутатов проводятся по многомандатным округам. Голосование осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций. Места распределяются пропорционально поданным за списки голосам. Для распределения неучтенных голосов (остатков) образуется единый общенациональный избирательный округ, суммирующий их по спискам уже в масштабе всей страны.

Выборы в сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и как правило "связан" обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии). Эта "связь" не имеет значения, если кто-либо из кандидатов получает 65% голосов, - он автоматически становится сенатором. В случае же неполучения никем из кандидатов квалифицированного большинства областная избирательная комиссия рассматривает "связанных" кандидатов как список в рамках всей области и распределяет сенаторские места пропорционально полученным этими списками голосам.

Полномочия обеих палат длятся пять лет и могут быть продлены только в случае войны. Новый состав палат избирается не позднее 70 дней по истечении полномочий прежней легислатуры, а первое заседание палат нового созыва должно быть проведено не позднее, чем на 20-й день после выборов (ст. 60-61 Конституции).

Статья 88 Конституции Италии предоставляет главе государства - президенту право роспуска как парламента в целом, так и одной из его палат. Статья эта не детализирована в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований:

-  невозможность создания стабильного большинства;

-       сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный характер;

-       непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената.

Современный итальянский бикамерализм исходит из существования двух конституционных принципов: равенства и функциональной автономии палат.

Статус парламентских регламентов в системе итальянского законодательства неоднозначен. С одной стороны, это внутренние документы органов государственной власти и, как таковые, носят подзаконный (регламентарный) характер. С другой стороны, по способу их принятия палатами, то есть носителями законодательной власти, они приближаются к законам. Наконец фактически, по объекту их регулирования - парламентской, а следовательно, и законодательной деятельности в том числе, - они занимают положение как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным порядком законотворчества, предусмотрены самой Конституцией). Процедура внесения изменений в регламент в принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же содержит сдерживающие положения, исключающие принятие импульсивных решений.

Ряд вопросов, связанных с внутренней парламентской деятельностью, описан в Конституции. Так, в Конституции, не говоря уже о принципах законодательной деятельности парламента, затрагиваются также вопросы, связанные с датами созыва палат на очередные сессии (ст. 62), формированием руководящих органов (ст. 63), кворумом (ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения не могут быть так или иначе обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.

Ныне действующие регламенты палат итальянского парламента были приняты в 1971 г. Следует отметить, что, несмотря на автономию палат, документы весьма похожи друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регламентов согласованы: ни одна из палат не должна находиться в привилегированном положении перед другой, так или иначе препятствовать выполнению другой палатой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.

Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых палатами предусмотрено в самой Конституции (ст. 63).

Первое заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и секретарей. В сенате временным председателем автоматически становится старший по возрасту сенатор, а секретарями - шесть младших. В палате депутатов эта процедура усложняется, если в нее избран соответственно кто-либо из заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата. Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания постоянных председателя и бюро.

Председатели палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя палаты депутатов кандидату необходимо получить большинство в две трети от состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих во втором и абсолютное большинство в третьем и последующих турах, то председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в первых трех турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих кандидатов по результатам третьего тура - в четвертом.

Это различие в порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку. Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента республики во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции. Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и персонально человек, максимально предсказуемый. Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как можно меньше шансов сорвать избрание той или иной конкретной кандидатуры. Отсюда - более простая формула избрания председателя сената. Напротив, более важный во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально значимым является недопущение лишь конкретного, явно опасного для него человека. Следовательно, предусмотрен усложненный порядок избрания председателя палаты депутатов.

В функции председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие конституционные прерогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст. 62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая, когда бы президент распустил палаты без согласия их председателей.

К функциональным органам палат относятся, помимо бюро, своеобразные депутатские (сенаторские) комиссии, именуемые джунтами. Это джунты по вопросам регламента, выборов и парламентской неприкосновенности. В сенате вопросами выборов и парламентской неприкосновенности занимается одна джунта. Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная комиссия (вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая вспомогательная служба под контролем бюро).

Важнейшим принципом организации работы заседаний палат является принцип гласности, установленный непосредственно в Конституции (ст. 64). Вместе с тем палаты могут принять специальное решение о проведении закрытого заседания.

Согласно ст. 70 Конституции, законодательная функция осуществляется обеими палатами. На представление законопроекта имеет право прежде всего правительство, как орган, наилучшим образом способный оценить необходимость тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект вносится в палаты разрешающим декретом президента республики с контрассигнацией председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким образом официальную поддержку главы государства. Правом законодательной инициативы обладают и члены обеих палат, выступая как в личном качестве, так и совместно с другими парламентариями. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парламентариев, должен сопровождаться объясняющим его главные задачи и характерные черты документом (докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вноситься в палаты особым консультативным органом палат и правительства Национальным советом экономики и труда.

Законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ. Правом на внесение законопроекта обладают областные советы - представительные органы областей - по вопросам, непосредственно касающимся областей, если эти вопросы не могут быть урегулированы законом области. Конституция предусматривает делегирование палатами своих законодательных функций правительству.

.3 Характеристика парламентской демократии в США

В США за послевоенный период у власти находились правительства, сформированные президентами - демократами (1945-1953, 1961-1969,1977-1981, 1993-2001 годы и после 2009 года) и республиканцами (1953-1961, 1969-1977, 1981-1993, 2001-2009 годы). При смене президента, представляющего одну партию, представителем другой партии происходила практически полная замена состава министров; лишь в редких случаях назначения не зависели от партийной принадлежности.

Система выборов в США достаточно сложна. Но здесь речь не о прозрачности и демократичности. Ее создатели главной своей задачей считали не простоту и прозрачность выборов, а создание системы, которая не допустила бы прихода к власти в стране диктатора или тирана.

Президентские выборы в Штатах проходят по принципу "победитель получает все". Страна, как известно, состоит из 50 штатов. Каждый штат, пропорционально количеству избирателей, дает "электоральные голоса". Чем больше избирателей в штате, тем больше голосов. Когда-то это были так называемые выборщики. Сейчас это название дань традиции, никто конкретно штат не представляет. Существует определенное число электоральных голосов, закрепленных за каждым штатом американским Центризбиркомом. Причем, с изменением демографической ситуации количество электоральных голосов изменяется. Больше жителей - больше голосов. К примеру, Калифорния в 2000-м году давала 54 электоральных голоса, а в 2004-м уже 55; Флорида в 2000-м давала 25 голосов, а в нынешнем году уже 27. Всего по стране все штаты дают 538 электоральных голосов. Для победы необходимо набрать простое большинство электоральных голосов. Такая система выборов заставляет кандидатов не просто агитировать все население Америки, а анализировать ситуацию в каждом штате, чтобы определить, возможно ли набрать большинство в этом штате и получить все электоральные голоса штата, или имеет смысл перенаправить ресурсы на штаты, где шансы набрать большинство существенно выше.

Выборная система США давно подвергается критике. Во-первых, некоторые ее считают недемократичной, поскольку, хотя и есть заметная корреляция между голосованием отдельных людей и итогами выборов, в конечном счете все определяется Коллегией выборщиков. Во-вторых, она приводит к неравенству голосующих в разных штатах. Но дает возможность учитывать интересы менее заселенных штатов. Про многие штаты может быть заведомо известно, за какого кандидата они отдадут голоса. Существует минимум 3 выборщика от каждого штата, поэтому самые малонаселенные из них в итоге имеют большее представительство, если исходить из количества голосов выборщиков на один электоральный. Например, Вайоминг имеет население в 493782 человека и 3 выборщика, т.е. 164594 человека на выборщика. Аналогичный показатель для Калифорнии - 33871648 человек населения, 55 выборщиков и 615848 человек на выборщика.