Введение
демократия парламентский институт италия
В науке конституционного права особенно в последние годы, проблемам парламентаризма уделяется повышенное внимание. Это обусловлено особой ролью парламента в общественно-политической жизни стран, активизацией его законодательной и контрольной деятельности, а также сложностью и нередко противоречивостью отдельных сторон развития парламентских институтов.
Поскольку парламентаризм имеет место во многих странах мира, многие его аспекты (модель разделения властей, соотношение президентской, полупрезидентской и парламентской республик, роль политических партий и др.) составляют предмет активной дискуссии и требуют выработки по ним взвешенных политических решений. Вот почему необходимым направлением в конституционном праве является обращение к богатому и разнообразному опыту тех зарубежных демократических правовых государств, которые имеют давно сложившуюся и продолжающую развиваться парламентскую систему. Несомненный интерес в этом смысле представляет опыт парламентаризма в США, Италии, Германии.
Систематическое изучение управления более чем в одной стране дает возможность сделать некоторые полезные статистические обобщения, определить взаимосвязь между экономическим развитием страны и достигнутым ею уровнем демократии. Именно поэтому наиболее распространенной формой сравнительной политологии остается детальное исследование некоторых областей политики в двух или более странах.
Целью данной работы является проведение сравнительного анализа основных характеристик парламентской демократии в ФРГ, Италии и США, а также определение сущности и роли демократии в современном обществе.
Основными задачами, определенными целью данной работы, являются:
- определение сущности, принципов, функций и институтов демократии;
- характеристика парламентской демократии;
- оценка и сравнительный анализ основных характеристик парламентской демократии в ФРГ, Италии и США;
- выделение общих и различных характеристик данного анализа.
Предметом исследования выступает правовой статус парламента, а также проблемы развития и функционирования законодательной власти; объектом анализа - парламентская демократия в США, Италии и ФРГ.
Данная работа состоит из двух частей. В первой главе рассмотрены сущность и институты демократии, кроме того, раскрыто понятие парламентской демократии. Вторая глава содержит оценку состояния и особенностей парламентской демократии в ФРГ, Италии и США.
При выполнении работы использованы абстрактно-логический, исторический, аналитический, сравнения и другие методы.
При написании работы информационную базу
составили учебные пособия белорусских и российских авторов, периодические
издания, законодательные и нормативные акты Республики Беларусь. Использовались
также Интернет-ресурсы. Что касается используемой при написании работы литературы,
необходимо отметить, что в учебнике "Сравнительная политология" Л.А.
Сморгунова раскрываются основные тенденции и проблемы развития современной
сравнительной политологии. Особое внимание уделяется методологическим и
методическим вопросам сравнительного анализа в политологии, соотношению
качественного и количественного подходов к изучению современных политических
институтов и процессов в различных странах, измерительному инструментарию
изучения демократии, институциональных дизайнов государств, политических
партий, избирательных систем, федераций, публичной политики. Учебник Мельника
В.А. "Политология" содержит характеристику институтов, принципов,
признаков и функций демократии.
1. Правовая природа современного парламентаризма
.1 Правовой статус парламентов мира
Парламентские системы существуют в большинстве либеральных демократий - как в конституционных монархиях, так и во многих республиках. Основу этих систем составляет взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к проштрафившемуся премьеру прибегает к "высшей мере наказания" - вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правительство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком случае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доминирование парламента - лишь один из вариантов его взаимоотношений с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит наоборот: по сути всесильный кабинет сосуществует с относительно слабым парламентом.
Остановимся на трех других факторах, определяющих разграничение полномочий при парламентаризме: роли главы государства; характере взаимоотношений между премьер-министром и кабинетом; коллективной ответственности.
Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется командой министров во главе с премьером, которая ответственна перед парламентом; второе возложено на формального главу государства, будь то конституционный монарх или выборный президент. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же высокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-министров, высших чиновников, блокировать законопроекты в парламенте и т.д.), но фактически ими очень редко пользуются. Как говорили в Великобритании, "королева царствует, но не правит".
В Великобритании и Японии монархии являются символами национального единства, служащими для большинства населения объектами сильного эмоционального притяжения. Важную роль они играют в процессах политической социализации. В Испании король Хуан Карлос II способствовал безболезненному переходу страны от авторитаризма к либеральной демократии. В Нидерландах и Бельгии монархи активно вовлечены в выработку компромиссов между многочисленными и враждебными друг другу социальными, религиозными и этнолингвистическими группами.
Там, где парламентская система исторически приобрела форму республики, главами государств являются президенты. Иногда их избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специальная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общенационального представительства и членов местных собраний по определенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституционных монархов, а иногда даже меньше. Но есть важные исключения. Итальянский президент играет определенную роль в подборе кандидатуры премьера, которая устраивала бы большинство раздираемого противоречиями парламента, и не стесняется высказывать свое авторитетное мнение по таким волнующим все общество вопросам, как право на развод или на аборт. То же самое происходило во Франции.
Можно утверждать, что в современном мире наметилась тенденция к усилению премьер-министров в рамках парламентской системы. Но в разных странах это происходит по-разному. Сила премьер-министра определяется тем, в какой степени он контролирует назначение членов кабинета. В Великобритании премьер подбирает остальных министров по собственному усмотрению и может в случае необходимости их смещать. При этом личная лояльность главе правительства может больше способствовать успеху соискателя, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Нетрудно заметить, что такая ситуация возможна лишь в условиях двухпартийной системы со сплоченными, внутренне дисциплинированными партиями. Даже доминионы не унаследовали у бывшей метрополии столь авторитарной практики. Например, в Австралии состав кабинета существенно зависит от результатов выборов в парламентской фракции правящей партии (особенно строго этого придерживаются лейбористы). Задача премьер-министра здесь - распределить портфели между заранее известными кандидатурами. Однако особенно возрастает автономия отдельных министров в условиях многопартийности. Скажем, федеральный канцлер Германии по конституции имеет право назначать министров, но фактически ему приходится учитывать расстановку сил в правящей коалиции. Кроме того, нормой немецкой политической жизни является высокий уровень компетентности будущего министра в той сфере управления, ответственность за которую на него возлагается. Личная преданность главе правительства принимается во внимание меньше, чем в Великобритании.
В странах с фрагментированной многопартийной системой премьер в еще меньшей степени контролирует назначение министров. Например, в Бельгии и Нидерландах устанавливаются квоты участия коалиционных партий в правительстве: такие-то министерства должны возглавить социал-демократы, такие-то - либералы и т.д.
Страны Южной Европы, первыми вступившие на путь демократизации (Греция, Испания и Португалия), в конечном счете, склонились к парламентаризму. Напротив, в Латинской Америке "новые демократии" - от Гватемалы до Аргентины - сохранили традиционную для этого региона приверженность президентской системе. Польша и Румыния сделали выбор в пользу премьерско-президентских систем, а Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Словакия, Чехия и Эстония - в пользу парламентаризма. Как уже отмечалось, в России новой конституцией создана система, во многих отношениях близкая к президентско-парламентской. Те или иные версии сильной президентской власти избрали и другие страны бывшего СССР. В некоторых из них - как это неоднократно бывало в странах "третьего мира" - президентская система служит ширмой, за которой скрывается авторитаризм.
Порядок формирования современных парламентов напрямую зависит от их структуры.
Двухпалатная система (бикамерализм) представляет систему организации законодательной власти, при которой. собрание (парламент) образуется из двух коллегиальных органов-палат (как правило, верхней и нижней, реже - равноправных). Значение верхней палаты как органа регионального представительства (включая не только федеративные, но и децентрализованные унитарные государства) подкрепляется характерным принципом ее комплектования, существующим во многих государствах. Этот принцип заключается в том, что субъекты федерации (части унитарного государства) представлены в верхней палате равным числом голосов, хотя число избирателей в них может различаться в десятки раз. Такой порядок существует, например, в России и США, где субъекты федерации представлены в верхней палате каждый 2 членами. Еще более яркой иллюстрацией идеи регионального представительства является принцип непосредственного делегирования органами власти субъектов федерации своих представителей в верхнюю палату, существующий, например, в России и Германии. Помимо обширных и многонациональных государств, где использование двухпалатная система вполне естественно, двухпалатная система продолжают сохранять или вводить небольшие национально однородные государства. Так в 1989 г. двухпалатная система восстановлена в Польше, в 1990 г. в Румынии, в 1995 г. установлена в Казахстане, в 1996 г. в Кыргызстане и Беларуси.
В большинстве современных парламентов права верхних палат ограничены по сравнению с правами нижних палат. Например, во многих странах финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты, а верхние палаты не могут оказывать какое-либо влияния на их принятие. В парламентах, где палаты неравноправны, устанавливаются определенные процедуры преодоления возражений верхних палат в отношении нефинансовых законопроектов, одобренных нижними палатами.
Однопалатная система (монокамерализм) представляет структуру общенациональных представительных парламентов, исключающая их деление на палаты. В настоящее время большинство парламентов мира (около 60%) строятся по однопалатной системе. Однопалатная система характерна для парламентов унитарных государств (исключение составляют федеративные Танзания, ОАЭ). В последние годы наблюдается процесс перехода ряда унитарных государств от однопалатной системы к двухпалатной (Румыния, Польша, Чехия, Хорватия) и наоборот (Швеция, Дания, Новая Зеландия).
В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган. Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой. Но бывают исключения, так, в Нидерландах председатель нижней палаты формально назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. А в некоторых развивающихся странах председателем парламента выступает глава государства. Пост председателя верхней палаты либо избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония), либо занимается высшим должностным лицом (США - Вице-президент, Великобритания - лорд-канцлер - представитель исполнительной власти), либо назначается (в Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации Премьер-министра). Достаточно широка компетенция руководящего органа. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопросов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией. Большие права в области процедуры дают председателю возможность активно влиять на решения парламента. В его распоряжении имеются различные средства ограничения инициативы неугодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдельным членам, сократить время выступления; лишить слова.
Важной составной частью парламентов являются их комиссии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии (согласительная комиссия, задачей которой является выработка согласованных решений при возникновении разногласий между палатами по тому или иному вопросу). Постоянные комиссий имеются во всех парламентах, но помимо этого в некоторых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению нескольких комиссий (смешанные).
Заседания комиссий в большинстве, стран проходят за закрытыми дверями, отчеты о них не печатаются и, следовательно, деятельность их не подвержена контролю со стороны общественности. Депутаты, не являющиеся членами этих комиссий, могут присутствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руководства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Комиссии вправе приглашать экспертов, чиновников и других должностных лиц. Правда, в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий. Состав комиссий (а соответственно и их председателей), как правило, пропорционален численности парламентских фракций. Сами по себе комиссии необходимы, как правило, для обработки депутатов группами давления, достижения межпартийных компромиссов, делового обсуждения вопросов. Их роль неодинакова в различных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и административным аппаратом. Однако во всех парламентах постоянные комиссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов такая процедура признается необязательной. Выполняя эту функцию, постоянные комиссии могут существенно влиять на судьбу и на содержание указанных проектов. В некоторых странах, например в Италии и Испании, парламент на основании конституции и регламента может предоставлять им право не только рассматривать, но даже утверждать те или иные законопроекты.
В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству. В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела (расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти). В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: ревизоры, контролеры, омбудсманы, особые представительства и др.
Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.
Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными. Таким образом, в зависимости от того, каков объем законодательной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.