Международные акты. На основании статьи 8 Конституции Республики Беларусь общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Республики Беларусь. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого Беларусь пока не является, но все соседние государства являются.
Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Местное самоуправление согласно Хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Так, например, в соответствии со статьей 2 Хартии принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны. Кроме того, в Хартии закрепляется, что местное самоуправление осуществляется не только выборными органами, но и через формы прямого участия граждан. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти.
Конституция Республики Беларусь. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы. Конституционные нормы представляют собой совокупность юридических принципов и предписаний, которые определяют политико-правовую природу местного самоуправления, закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношения с государством.
В Конституции уделяется достаточно много внимании вопросам местного самоуправления. Местное самоуправление упоминается в таких статьях, как 37,48, 62,73,75,78, 84, 91, 97; ему посвящен раздел V «Местное управление и самоуправление».
Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Республике Беларусь, формирования законодательства о местном самоуправлении. Закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления; правовые основы местного самоуправления; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; основные принципы и подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Следует отметить, что в Республике Беларусь это уже не первый подобный акт: 20 февраля 1991 г. был принят первый Закон Республики Беларусь в сфере местного управления и самоуправления, который изначально носил название "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь", определивший и закрепивший систему и экономическую базу местного самоуправления в Республике Беларусь, основы правового положения местных органов государственной власти и управления, органов территориального общественного самоуправления, различных форм непосредственной демократии. В дальнейшем в этот Закон вносились многочисленные изменения и дополнения, скорректировавшие в том числе и его название. Несмотря на то, что Закон 1991 года имел 21 редакцию, в результате которых было внесено более 125 изменений и дополнений, тем не менее, он просуществовал без малого 19 лет.
Иные законы. В настоящее время в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления. Общее количество нормативных правовых актов, содержащих нормы о местном управлении - по самым скромным подсчётам несколько сотен, из них Законов несколько десятков. Следует назвать, Избирательный и Бюджетный кодексы, законы «О государственной службе», «О статусе депутата местного Совета депутатов», «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества»
Итак, самоуправление уходит своими корнями в средневековую эпоху, а это значит, в истории накопился обширный опыт по данному вопросу. В белорусском законодательстве подробно описаны уровни и компетенции органов местного самоуправления. Вопрос лишь в эффективности и реализации на практике всех полномочий.
2. АНАЛИЗ КОМПЕТЕНЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
.1 Компетенция местных советов депутатов в кредитно-финансовой сфере
Конституция Республики Беларусь в статье 133 определяет, что бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты. Статья 135 оговаривает, что отчеты об исполнении местных бюджетов подаются на рассмотрение соответствующих Советов депутатов в определенный законодательством срок.
Закрепление финансовой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере является одной из гарантий развития местного самоуправления в Республике Беларусь. К сожалению, большая часть нормативных актов, регулирующих указанные отношения, на практике не выполняются. Тем не менее, органы местного самоуправления обладают определенными полномочиями по определению финансовой, бюджетной и кредитной политики в рамках административно- территориальной единицы в соответствии с действующим законодательством.
Так, можно выделить следующие полномочия местных советов в кредитно-финансовой сфере:
.2.утверждают программы социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы, местный бюджет и отчет о его исполнении;
.3.утверждают прогнозы социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы;
.4.утверждают региональные программы поддержки малого предпринимательства;
.5. определяют в порядок управления и распоряжения собственностью соответствующей административно-территориальной единицы;
.7.устанавливают местные налоги и сборы;
.8.предоставляют льготы по республиканским налогам, сборам (пошлинам), полностью уплачиваемым в местные бюджеты;
.9.определяют ставки платежей в случаях, установленных законодательными актами (в том числе ставки платы за аренду охотничьих и рыболовных угодий, водных объектов);
.10. содействуют развитию промышленного и сельскохозяйственного производства, сферы услуг, малого и среднего предпринимательства, личных подсобных хозяйств.
Белорусский законодатель в статье 126 Бюджетного кодекса к полномочиям местных Советов депутатов отнёс осуществление контроля за:
правильностью составления, рассмотрения и утверждения местных бюджетов на очередной финансовый год;
исполнением местных бюджетов, целевым и эффективным использованием бюджетных средств при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях постоянных комиссий и на основании депутатских запросов;
исполнением местных бюджетов при рассмотрении и утверждении решений местных Советов депутатов об утверждении отчетов об исполнении местных бюджетов за отчетный финансовый год.
В старом Законе "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" в ст. 16 пункте 17 указывалось, что на сессии совета может быть принято решение о проведении местного займа. Сейчас данное положение в Законе отсутствует, но две подобных нормы остались в Бюджетном кодексе (статья 51 и пункт 9 статьи 52).
В отличии от Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно не распоряжаются средствами местного бюджета. Полагаю, данное полномочие вполне можно перенести и в белорусское законодательство.
Одно из четырёх полномочий исключительной компетенции местных советов - введение местных налогов и сборов. Данное положение раскрывается в статье 12 Налогового кодекса Республики Беларусь.
Установление, введение, изменение и прекращение действия местных налогов и сборов осуществляются в соответствии с настоящим Кодексом принятием нормативного правового акта (решения):
.1.по курортному сбору - Минского городского Совета депутатов, Советов депутатов базового территориального уровня;
.2.по местным налогам и сборам, кроме курортного, - областных и Минского городского Советов депутатов.
. Областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня вправе устанавливать, вводить в действие или не устанавливать, не вводить в действие местный налог и (или) сбор либо прекратить действие ранее введенного ими местного налога и (или) сбора.
При установлении местных налогов и сборов местные Советы депутатов в соответствии с настоящим Кодексом определяют плательщиков, объекты налогообложения, налоговую базу, налоговые ставки, налоговый период, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты местных налогов и сборов, сроки представления в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов) по местным налогам и сборам, а также налоговые льготы по местным налогам и сборам.
.Нормативные правовые акты (решения) об установлении, введении и прекращении действия местных налогов и сборов, а также о внесении изменений в действующие местные налоги и сборы в части определения налоговых ставок, налоговых льгот, порядка исчисления, порядка и сроков уплаты принимаются при необходимости в месячный срок со дня принятия закона Республики Беларусь о внесении изменений и (или) дополнений в настоящий Кодекс и вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом его принятия. В исключительных случаях указанные нормативные правовые акты (решения) могут приниматься при уточнении соответствующего местного бюджета на текущий финансовый год и (или) иметь иной срок вступления в силу, но не ранее дня их опубликования или доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
.Решения об установлении, введении, изменении и прекращении действия местных налогов и сборов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом, вступают в силу после их официального опубликования и направляются установившими их местными Советами депутатов в финансовые и налоговые органы соответствующей административно-территориальной единицы в десятидневный срок с даты их принятия.
В настоящее время существует один местный налог - за владение собаками и два местных сбора - курортный сбор и сбор с заготовителей. В Особенной части Налогового кодекса применительно ко всем местным налогам и сборам определяются плательщики, объект налогообложения, налоговая база и ставки налога, налоговый период, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты, включение налога в затраты по производству и реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав, учитываемые при налогообложении. До 01.01.2011 года существовали также сбор на развитие территорий и налог на услуги. До принятия нового Закона «О местном управлении и самоуправлении» в 2010 году, органы самоуправления в соответствии с пунктом 15 части шестой статьи 16 и статьями 51 и пункта 9 статьи 52 Бюджетного кодекса могли проводить местные облигационные займы. В 1997 - 2003 годах выпущено облигаций местных займов на сумму 11,4 млрд. рублей. Основной объем выпуска пришелся на 1999 - 2001 годы - 9,7 млрд. рублей.
В настоящее время рынок облигаций местных займов отсутствует, однако существуют все предпосылки для его активизации (накопленный опыт работы, нормативная правовая база, в том числе предусматривающая налоговые льготы).
При осуществлении распоряжения коммунальной собственностью местные Советы особое значение имеют полномочия по продаже этого имущества или приватизации. Действующий Закон «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества» гласит: Местные Советы депутатов определяют порядок:
формирования и утверждения планов приватизации объектов приватизации, находящихся в собственности административно- территориальных единиц, и планов преобразования коммунальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;
принятия решений о приватизации объектов приватизации, находящихся в собственности административно-территориальных единиц, и о преобразовании коммунальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;
определения начальной цены продажи акций (долей в уставных фондах), находящихся в собственности административно-территориальных единиц;
понижения начальной цены продажи объектов приватизации, находящихся в собственности административно-территориальных единиц.
2.2 Компетенция местных Советов депутатов в социально-культурной сфере
На общегосударственном уровне управления регулирование в социальной сфере осуществляют Совет Министров и следующие республиканские органы государственного правления: Министерство образования, Национальная Академия наук Беларуси, Государственный комитет по науке и технологиям Министерства культуры, Министерство информации, Министерство здравоохранения, Министерство спорта и туризма, Министерство труда и социальной защиты.
Система социальной защиты включает:
а)социальное страхование
б)адресную социальную помощь
в)социальное обслуживание
г)социальное обеспечение на основе социальных стандартов.
В целях улучшения качества и доступности оказываемых услуг в развитие Закона «О государственных минимальных социальных стандартах» была разработана система государственных социальных стандартов по обслуживанию населения республики, утверждённая постановлением Совета Министров от 30 мая 2003 года № 724 «О мерах по внедрению системы государственных стандартов по обслуживанию населения республики». Государственные минимальные социальные стандарты обеспечивают удовлетворение основных физиологических потребностей человека, они устанавливают различные нормы и нормативы денежных выплат, пособий, предоставления социально значимых услуг. Государственные минимальные социальные стандарты разрабатываются в области оплаты труда, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, в сфере предоставления и оплаты жилья и других отраслях жизни людей. Бюджет прожиточного минимума является, пожалуй, самым важным нормативом, который позволяет разрабатывать социальные стандарты.
Современный этап развития системы социальной защиты можно охарактеризовать как период интенсивного развития национальной модели социальной поддержки населения. Обеспечение устойчивого повышения качества жизни социально уязвимых групп населения - это цель, а отличительные особенности - программно-целевой характер, широкое применение заявительного подхода при определении нуждаемости граждан и семей в социальной поддержке, адресный принцип и межведомственное взаимодействие при оказании помощи. Кроме этого принимаются пятилетние Комплексные программы развития социального обслуживания для реализации целей, задач и приоритетов социально-экономического развития Республики Беларусь.
На местном уровне управления управленческие решения по социальным вопросам принимаются органами местного управления и органами местного самоуправления. Преимущественно реализация всей социальной политики в Беларуси осуществляется через систему органов местного управления и самоуправления и созданных на базе коммунальной собственности учреждений и организаций социальной инфраструктуры. В настоящее время насчитывается около 25.000 учреждений и других организаций социальной инфраструктуры. К ним относятся дошкольные учреждения, школы, ССУЗы, клубы, театры, библиотеки, больницы, поликлиники, спортивные объекты, территориальные центры социального обслуживания. Финансирование учреждений социальной инфраструктуры осуществляется из республиканского и местных бюджетов.
Компетенция местных советов в социальной сфере заключается в следующем:
.утверждение местных бюджетов;
.принятие Программ социально-экономического развития городов, районов и других административно-территориальных единиц;
.утверждение среднесрочных прогнозов развития административно-территориальных единиц;
.осуществление контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств и коммунальной собственности;
.утверждения концепции социального обслуживания и социальной поддержки граждан.
В социальной сфере кроме местных советов и исполкомов важные полномочия имеют и органы территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 26 Закона они обладают следующими возможностями:
изучение, анализ и учет мнения граждан по вопросам социального развития (консультативный опрос, составление социального паспорта территории органов территориального общественного самоуправления, местные собрания)
участие в мероприятиях по социальной поддержке семей и различных категорий граждан, нуждающихся в такой поддержке (детей, молодежи, пожилых людей, инвалидов и других);
содействие в организации досуга граждан;
участие в организации работы с неблагополучными семьями;
содействие благотворительности (социальное волонтёрство).
В качестве недостатков существующей системы регулирования вопросов социальной сферы на местном уровне можно отметить:
.наличие актов законодательства по вопросам сферы различной юридической силы, содержащих правовые коллизии и пробелы;
.динамическое и несогласованное изменение законодательства;
.плохое знание депутатами законодательства;
.отсутствие навыков у депутатов по выявлению социальных проблем различных категорий граждан;
.неэффективное использование исполкомами и советами потенциала комиссий.
К положительным моментам следует отнести закрепление в статье 16 Закона полномочий в сфере социального обслуживания местных Советов депутатов и местных исполкомов.
Названные органы:
. разрабатывают и утверждают региональные программы, концепции, планы мероприятий;
. обеспечивают государственные минимальные социальные стандарты;
З. выполняют функции государственного заказчика государственного социального заказа, финансируемого путем предоставления негосударственным некоммерческим организациям субсидий на оказание социальных услуг и реализацию социальных проектов;
. создают организации, оказывающие социальные услуги, утверждают их структуру и штатную численность работников, осуществляют реорганизацию и ликвидацию таких организаций;
. организуют работу по социальному обслуживанию и в соответствии с законодательством осуществляют контроль за оказанием социальных услуг;
. осуществляют иные полномочия в соответствии с настоящим Законом, другими актами законодательства.
Особо стоит отметить полномочия местных Советов в вопросах реабилитации инвалидов. В соответствии с Законом Республики Беларусь от 23.07.2008 N 422-3 (ред. от 12.12.2013) "О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов" местные Советы депутатов:
)разрабатывают и утверждают местные (территориальные) программы;
)обеспечивают финансирование подведомственных им государственных организаций, реализующих государственные и местные (территориальные) программы.
В области здравоохранения местные Советы депутатов в пределах своей компетенции утверждают два вида региональных программ:
)региональные программы государственных гарантий по обеспечению граждан Республики Беларусь доступным медицинским обслуживанием;
)региональные программы по вопросам формирования здорового образа жизни, в том числе по противодействию табакокурению, употреблению алкогольных, слабоалкогольных напитков, пива, потреблению наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ.
В сфере физической культуры и спорта в пределах своей компетенции местные Советы депутатов:
.определяют основные задачи и направления развития физической культуры и спорта на соответствующей территории,
.утверждают региональные программы развития физической культуры и спорта и осуществляют контроль за их реализацией.
Для повышения роли и расширения возможностей местных Советов в социальной сфере необходимо дальнейшее совершенствование законодательства с учетом положительного опыта других государств.
2.3 Компетенция местных Советов в области административно-территориального устройства
Для уяснения компетенции местных Советов в области административно-территориального устройства нужно обратиться к понятиям административно-территориальное устройство и административно-территориальная единица, закреплёнными в Законе «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь».
Так, в соответствии со ст.1 Закона, административно-территориальная единица - это часть территории Республики Беларусь (область, район, сельсовет, город, поселок городского типа), в границах которой в порядке, установленном законодательством, создаются и действуют местный Совет депутатов и исполнительный и распорядительный орган. Для каждой административно-территориальной единицы устанавливаются наименование и границы, а для области, района, сельсовета - также административный центр. Административно-территориальное устройство Республики Беларусь как унитарного государства - деление территории Республики Беларусь на административно-территориальные единицы по определенным критериям в целях эффективной организации государственного управления и местного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на соответствующей территории.
Компетенция государственных органов в области административно-территориального устройства определена в первую очередь Конституцией Республики Беларусь и Законом РБ от 05.05.1998 г. «Об административно- территориальном делении и порядке решения вопросов административно- территориального устройства Республики Беларусь». В части 3 статьи 9 сказано, что территория делится на области, районы, города и иные Административно-территориальные единицы.
Наиболее важные (основные) вопросы решает Президент и Совет Министров. Именно указами Президента Республики Беларусь изменяются границы административно-территориальных единиц. Определенными полномочиями наделены также местные Советы депутатов и исполнительно-распорядительные органы.
Областные Советы депутатов с учетом мнения соответствующих нижестоящих Советов депутатов:
.вносят в Совет Министров предложения об установлении и изменении границ области, образовании и упразднении районов в области, установлении и изменении их границ, установлении и перенесении их административных центров, отнесении населенных пунктов к категории городов областного подчинения, образовании и упразднении районов в городах областного подчинения, установлении и изменении их границ, передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов областного подчинения, об изменении их административного подчинения, о наименовании (переименовании) областей, районов, городов областного подчинения и их районов, установлении и изменении границ городов областного подчинения, о преобразовании в агрогородки иных сельских населенных пунктов, а также по межобластным спорам, связанным с административно-территориальным устройством;
.по согласованию с Советом Министров относят населенные пункты к категории городов районного подчинения;
.относят населенные пункты к категории поселков городского типа;
.устанавливают и изменяют границы городов районного подчинения и поселков городского типа, решают вопросы о передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов районного подчинения;
.образуют, упраздняют и преобразуют сельсоветы, устанавливают и изменяют их границы, присваивают наименования (переименовывают) городам районного подчинения, поселкам городского типа, сельсоветам.
Областные исполнительные и распорядительные органы по представлению районных и городских исполнительных и распорядительных органов осуществляют учет существующих и регистрацию образуемых в границах областей административно-территориальных и территориальных единиц, а также исключают их из учетных данных.
Районные Советы депутатов:
. вносят в областные Советы депутатов предложения об установлении и изменении границ районов, городов районного подчинения, поселков городского типа и сельсоветов, отнесении населенных пунктов к категории городов районного подчинения, поселков городского типа, о наименовании (переименовании) городов районного подчинения, поселков городского типа, сельсоветов, передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов районного подчинения, о преобразовании в агрогородки иных сельских населенных пунктов;
.относят населенные пункты к категории сельских населенных пунктов;
.упраздняют и преобразуют сельские населенные пункты, присваивают им наименования (переименовывают), устанавливают и изменяют их границы. При этом преобразование в агрогородки иных сельских населенных пунктов осуществляется по согласованию с Советом Министров Республики Беларусь;
.устанавливают и переносят административно-территориальные центры сельсоветов.
Городские Советы депутатов:
.вносят в областные Советы депутатов предложения об отнесении населенных пунктов к категории городов областного подчинения;
.вносят в областные Советы депутатов, а Минский городской Совет депутатов - в Совет Министров Республики Беларусь предложения об установлении и изменении границ города, образовании и упразднении районов в городах, установлении и изменении их границ, передаче поселков городского типа, сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, а также об изменении их административного подчинения.
Поселковые и сельские Советы депутатов вносят в районные Советы депутатов предложения об отнесении населенных пунктов к категориям городов районного подчинения, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, о наименовании (переименовании) сельсоветов, сельских населенных пунктов, установлении и изменении их границ, установлении и переносе административных центров сельсоветов.
Более подробно полномочия Советов депутатов при изменении административно-территориального устройства расписаны в Главе 11 Указа Президента Республики Беларусь от 17.03.2014 N 128 "О некоторых вопросах, связанных с изменением административно- территориального устройства Республики Беларусь".
Особо хочется отметить полномочия местных органов самоуправления в вопросах объявления, преобразования и прекращения функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения. Действующий Закон 21 в статье 9 наряду с «типичным» правом утверждения региональных схем рационального размещения особо охраняемых природных территорий местного значения, закрепляет право отмены решений местных исполнительных и распорядительных органов об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов Республики Беларусь.
местный самоуправление беларусь польша
2.4 Сравнение системы местного самоуправления в Республике Беларусь, Республике Польше и Российской Федерации
Не смотря на общее советское прошлое и подписание единого документа призванного унифицировать систему местного самоуправления благодаря вариациям в формулировках подходы к местному самоуправлению существенно разняться в Республике Беларусь, Республике Польше и Российской Федерации.
С Россией у нас Союзное государство и вроде бы должно иметься больше всего общего. Но, согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (п. 1 ст. 130) [10]. В Конституции Республики Беларусь формулировка его задач отличается коренным образом: «Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов» (ст. 120) [1].
По поводу формирования муниципальных органов власти в статье 131 российской Конституции сказано: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (п. 1); «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий» (п. 2) [10]. Такие формулировки подчеркивают относительную самостоятельность российских органов местного самоуправления в решении местных проблем. Конституция Беларуси в данном вопросе ограничивается формальной фразой: «Компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством» (ст. 124). Особо подчеркивается ответственность этих органов перед центральной властью: «Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов» (ст. 119). В статье 122 оговаривается возможность отмены решений местных Советов депутатов: «Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь» [1].
В отношении полномочий органов местного самоуправления в статье 132 российской Конституции сказано, что они: «самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (п. 1); «Могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (п. 2) [10]. Конституция Республики Беларусь, в свою очередь, определяет их следующим образом: «К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов» (ст. 121) [1].
Приведенные сравнения позволяют выявить два важных различия конституционного регулирования системы муниципальной власти в Беларуси и России. Во-первых, если в российской Конституции постоянно акцентируется самостоятельность органов местного самоуправления в решении определенных проблем, то в белорусской подчеркивается их ответственность перед государством и подотчетность ему. Во-вторых, в Конституции Беларуси гораздо менее четко и исчерпывающе прописаны их задачи и полномочия - практически каждая статья, посвященная этой теме, содержит отсылки «к действующему законодательству».
Что касается положений изложенных непосредственно в законах о местном самоуправлении, то здесь вернемся к выделенным трём направлениям: кредитно-денежная сфера, социально-культурная сфера, административно-территориальное устройство.
В кредитно-денежной сфере местному самоуправлению всех трёх стран предоставлены аналогичные полномочия:
создание проекта бюджета;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Различие состоит в том, что польские гмины позиционируются как независимая организация, т.е. обобщают все полученные средства и просят у государства дотации, если не хватает на какие-либо нужды. Система по принципу действия напоминает соискание гранта. Также гмина обязана предоставлять в свободные доступ отчет об использовании средств за календарный год. В России муниципалитеты имеют право предоставлять средства взаймы другим муниципалитетам, т.е. фактически распоряжаться средствами, а не только направлять по утвержденной сверху программе. В Беларуси происходит владение и пользование, но не фактическое распоряжение имуществом и денежными средствами.
В социально-культурной сфере также наблюдается определенное сходство: устройство дорог и общественного транспорта, организация водо-, тепло-, энергоснабжения, здравоохранение, дошкольное и школьное образование, защита окружающей среды, общественный порядок и пожарная охрана, функционирование библиотек и других культурных объектов, осуществляют международное сотрудничество и так далее. Польша: «Удовлетворение коллективных нужд сообщества является исключительной обязанностью гмины. В такие исключительные обязанности гмины, в частности, входят следующие:…». Беларусь: «Советы в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством:…». Россия: «К вопросам местного значения муниципального района относятся…»
Таким образом, наблюдаем, что в нашей стране на первом месте закон, на втором человек. В Польше наоборот.
Также, в законодательствах соседних стран нет понятий вида «утверждение программы, утверждение прогноза», замечено большее количество практических действий. В России: организация мероприятий (например организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения), у нас - участие в организации мероприятий (например в осуществлении мероприятий по сохранению и возрождению историко-культурных ценностей).
Что касается Польши - «Удовлетворение коллективных нужд сообщества является исключительной обязанностью гмины», это означает, что государство оставляет право за гминой организовывать мероприятия, а точнее по желанию населения.
Останавливаясь на компетенциях в сфере административно-территориальное устройства, то здесь они примерно одинаковы и звучат как «Разрешаются изменения с согласия местных жителей и разрешения вышестоящих органов».
Возвращаясь к закону о местном самоуправлении Российской Федерации, то оно более подробно, что на мой взгляд не является плюсом и сужает полномочия, действуя по принципу «Запрещено то, что не разрешено».
Закон о местном самоуправлении республики Польша построен максимально сжато, что в свою очередь реализует принцип «Разрешено всё то, что не запрещено» и дает большую свободу действий.
Подводя итог, стоит отметить, что в Беларуси органы местного самоуправления имеют достаточно широкий перечень полномочий, однако не реализуют их в полной мере. Просматривается их приверженность общегосударственным планам, т. е. производится реализация общего плана, а решение вопросов местного значения являются второстепенной задачей, хотя скорее должно быть наоборот.
3. ПРОБЛЕМЫ БЕЛОРУСКОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
В ходе проведения анализа был выявлен ряд проблем. Их решение поспособствует повышении уровня самостоятельности регионов, оперативному решению задач, развитию общественной инициативы и в конечном итоге стабилизации экономической ситуации в Республике Беларусь.
Около 70 % рабочего времени сотрудников сельских и поселковых Советов депутатов затрачивается на ведение учетных книг, оформление различных отчетов, справок и тому подобного. В связи с этим запланировано разработать и внедрить автоматизированную информационную систему «Местные Советы депутатов». Кроме того, к создающемуся республиканскому информационно-аналитическому порталу, на котором будут размещены интегрированная база данных по всем местным Советам депутатов и соответствующие нормативные правовые акты, планируется подключить и местные Советы депутатов. Использование возможностей этой информационной системы позволит местным Советам депутатов избавиться от рутинной работы и более эффективно решать насущные проблемы жизнеобеспечения населения. [16]
Формы участия граждан в местном самоуправлении остаются достаточно ограниченными. В Конституции Беларуси прописано, что граждане осуществляют местное самоуправление также через органы территориального общественного самоуправления - местный референдум, выборы, местные собрания, правотворческую инициативу. Но для того, чтобы сегодня провести местный референдум, нужно собрать не менее 10% подписей от числа граждан, проживающих на данной территории. Это очень высокая планка. Референдум проводится по «вопросам, имеющим важнейшее значение». А важность определяет Министерство юстиции или его структуры. Можно ли тогда вообще назвать местный референдум формой прямого народовластия, если граждане не могут провести его без разрешения властей? Сам факт сбора подписей доказывает важность для граждан того или иного вопроса. Данный вопрос остаётся пока без ответа.
Один из принципов местного самоуправления - гласность. В предыдущей форме закона отмечалось, что каждый гражданин имеет возможность получить документы, которые «непосредственно затрагивают его интересы». В проекте действующего закона этого уже нет. Политика закрытости в Туркменистане тормозит развитие страны по многим показателям, препятствует развитию науки. В нашем случае проблема не стоит так остро, однако стоило бы увеличить степень открытости данных и упростить пути доступа к отчетности для всех граждан.
Белорусская концепция развития местного самоуправления базируется на том, что все дела в стране: снизу до верху являются государственными. Отсюда советы - это государственные органы, исполкомы тоже. Европейская хартия построена на принципе дуализма - то есть местное самоуправление сочетает интересы и государства, и местного сообщества. Ведь местное самоуправление необходимо для защиты прав граждан, потому что структур, которые отстаивают государственные интересы, достаточно. Например, должно ли государство решать, стоять или не стоять на улицах киоскам? Нужен ли в какой-то деревне аквапарк или для ее жителей важнее построить мост через реку или школу отремонтировать? Эти вопросы должны находиться в компетенции местного сообщества, которое лучше знает свои проблемы. И вправе претендовать на то, чтобы в его распоряжении оставалась хотя бы часть денег, которые отправляются наверх, а потом централизованно распределяются так, что до местного уровня доходит менее двух процентов. [11]
Если проанализировать полномочия советов, то из более чем 25 пунктов, прописанных в законе, реальными можно назвать 2-3 позиции. Совет представляет граждан, а бюджетом распоряжается административно-территориальная единица. Совет по закону юридическое лицо, но не имеет признаков юридического лица - у него нет своего счета, нет собственности. Стоит уделить внимание развитию местных финансов.
Для наилучшего функционирования и развития местного самоуправления в Республике Беларусь стоит принять во внимание, а также по возможности реализовать следующее:
. Осуществление деконцентрации административно-территориального деления с последующим переходом к делегированию управления. В результате, произойдет не только правовое, финансовое, но и кадровое укрепление местного самоуправления, причем не только качественное, но и количественное. Для Беларуси, с учетом размеров ее территории, численности населения и типа системы расселения, нецелесообразно содержать ни второй региональный уровень, ни слабые с точки зрения экономического потенциала, людских и финансовых ресурсов и требующие постоянной поддержки, сельсоветы. Предлагается ликвидировать два нижних уровня АТД и создать на их месте один, который, с одной стороны, будет ближе к населению, чем районы (как чисто географически, так и с точки зрения развития самоуправления), а с другой стороны, будет обладать более мощным потенциалом, достаточным, чтобы при минимальной поддержке со стороны государства самостоятельно обеспечивать устойчивое развитие местных сообществ.
. Формирование эффективной государственной региональной политики как необходимого условия дальнейшего развития местного самоуправления через: обеспечение сокращения прямого вмешательства государства в развитие местных сообществ и, соответственно, усиления роли местных органов самоуправления в решении большинства вопросов локального масштаба; осуществление последовательного переноса акцента с перераспределения государственных ресурсов между административно- территориальными единицами на стимулирование максимального использования внутренних материальных, трудовых и финансовых ресурсов областей, городов и т.д., а также роста экономической активности населения регионов [12].
. Возрождение традиции местной общины и гражданского общества. Смысл системы самоуправления основывается на том 28 принципе, что люди, проживающие на определенной территории, образуют сообщество, которое в состоянии определять свои потребности и находить пути их удовлетворения [12].
. Целесообразно передать решение экономических вопросов на местный уровень, поскольку исполнители являются одновременно и потребителями предполагаемых результатов. Государство может сосредоточить усилия на надзоре за законностью и целесообразностью расходования бюджетных средств.
. Основными направлениями развития финансовой децентрализации в местном финансовом управлении в ближайшей перспективе должны стать:
Выведение системы местных финансов из сферы действия «Закона о бюджете» и регулирование системы муниципальных финансов посредством «Бюджетного кодекса» и Законов о местных финансах и местных бюджетах: законодательное закрепление расходных полномочий за уровнями власти (управления) и четкое разграничение функций местного значения, максимальное сокращение функций совместного ведения.
Передача и закрепление за местными органами власти на постоянной основе налоговых и неналоговых источников формирования местных бюджетов и создание Центральной властью условий для их самостоятельного администрирования местными органами власти.
Проведение поэтапных экспериментов в области финансовой децентрализации, межбюджетных отношений и местного финансового управления [11].
. Необходимо улучшить практику местного бюджетирования. Серьезным недостатком местного бюджетирования в Беларуси является то, что процесс планирования и утверждения и доведения окончательных размеров местных бюджетов «встроен» в единый бюджетный процесс и целиком зависят от решений Центральных органов управления.
. Совершенствование механизма выравнивания и балансирования местных бюджетов. Действующий механизм выравнивания основан на методе вертикального выравнивания с использованием норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя. Выравнивание местных бюджетов осуществляется по расходам на непроизводственную сферу без учета налоговых способностей и усилий местных органов власти, т.е. дотации выделяются при превышении защищенных статей расходов на непроизводственную сферу над нормативным значением, рассчитанным по формуле бюджетной обеспеченности на одного жителя без увязки с потенциальными возможностями собственной доходной базы. Таким образом, было бы целесообразным перейти к модели финансовых выравниваний по принципу выделения средств из фонда финансовой поддержки административно - территориальных единиц исходя из разрыва между расходными потребностями и собственными фискальными возможностями.
. Закрепление за местными бюджетами части налога на прибыль предприятий. Данная мера позволит обеспечить соответствие уровня имеющихся ресурсов у местных органов власти выполнению возложенных на них расходных функций и сформирует стимулы для расширения и мобилизации необходимых поступлений в бюджет. Кроме того, внедрение данного механизма отчислений будет содействовать повышению уровня заинтересованности органов местного самоуправления в расширении производства и реализации налогооблагаемой продукции.
. Новым подходом к управлению местными бюджетами может стать наращивание собственных финансовых мощностей, а не требование новых субсидий из республиканского бюджета [11].
. Необходимо разработать механизм стимулирования местных органов власти по развитию собственной ресурсной базы бюджетов, что позволит повысить предсказуемость объема ресурсов, которым будет располагать каждый из регионов в среднесрочной перспективе.
. Реформирование межбюджетных отношений должно заключаться не в увеличении суммарного объема трансфертной поддержки из республиканского бюджета, а в повышении качества распределения трансфертов между регионами [13].
. Необходимо укреплять законодательную базу местного финансового управления и межбюджетных отношений. Прежде всего, требуется пересмотреть и переработать существующую законодательную базу местного финансового управления. Очевидно, что следует отказаться от регулятивного характера Закона о бюджете. Он, по сути, усиливает единый бюджетный процесс и систему административного управления регионами из Центра и никак не способствует развитию финансовой децентрализации и автономии на местном уровне управления.
. Развитие системы муниципальных заимствований: формирование законодательной базы заимствований, утверждение правил выхода местных властей на денежный и финансовые рынки, формирование механизма конвертации муниципальных ценных бумаг в надежные инструменты финансового рынка [12].
. Улучшение взаимодействия между органами местного самоуправления и гражданами, предоставление в открытый доступ большего количества информации, упрощение пути донесения местных инициатив (упрощение процедуры проведения местных референдумов).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Поставленная цель курсовой работы - исследование компетенций органов местного самоуправления, выявление проблем при их реализации и путей решения на основе международного опыта - была достигнута благодаря выполнению поставленных задач. Рекомендации по решению проблем приведены в главе 3.
Для развития органов местного самоуправления, а также гражданской инициативы государство должно добровольно отказаться от части своих полномочий. Созданная за последние 15 лет жесткая централизация власти позволяет легко управлять страной и добиваться необходимых решений. В то же время власть и рядовых граждан сегодня разделяет огромная пропасть. Чиновник зависит только от вышестоящего начальства, и ему безразлична реакция людей на его действия. В то же время в Конституции записано, что источником власти является народ, что народ осуществляет власть через советы. А местное самоуправление в соответствии с требованиями Европейской хартии не может входить в систему государственной власти. Детально рассмотрев структуру и компетенции органов местного самоуправления в Республике Беларусь можно сказать, что они существуют как имитация власти - утверждают, подтверждают, разрабатывают программы в соответствии с «политикой партии».
Не происходит индивидуализации регионов, не было найдено примеров государственно-частного партнерства. Специфические мероприятия вроде «Вишнёвого фестиваля» в г. Глубокое или масштабное «Купалье» в Александрии - скорее исключение нежели практика. В основном проходят традиционные новый год - День Победы и им подобные общереспубликанские праздники.
Местному населению ответы на вопросы и инициативы даются расплывчатые, малопонятным официальным языком. Также спешим отметить необходимость реформирования местных бюджетов, что позволило бы ускорить экономическое развитие регионов.
В этом плане стоит рассмотреть опыт Республики Польша, где каждая гмина, как маленькая страна, однако с укороченной дорогой в кабинет к представителю местного органа самоуправления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.Конституция Республики Беларусь 1994 г. [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». - М., 2015.
2.Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь от 4.01. 2010 г. N 108-З. Режим доступа: #"justify">.Закон Республики Польша «О местных органах самоуправления» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». - М., 2015.
.Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». - М., 2015.
.Налоговый кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». - М., 2015.
.Закон Республики Беларусь «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». - М., 2015.
.Закон Республики Беларусь «О нормативно-правовых актах» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». - М., 2015.
8.Зарубежный опыт организации местного самоуправления / М.И. Либоракина / Журнал международного права и международных отношений 2011 - № 1/ [Электронный ресурс]-Режим доступа: <http://evolutio.info/content/view/1789/232/> - Дата доступа: 20.11.2015
.Правовое регулирование внешних связей регионов в Беларуси и России / Журнал международного права и международных отношений 2011 - № 1/ [Электронный ресурс]-Режим доступа: <http://evolutio.info/content/view/1789/232/> - Дата доступа: 21.11.2015
.Конституция Российской Федерации: принята 12 дек. 1993 г. [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». - М., 2015.
.Кобаса, М. Местное самоуправление в Беларуси - как превратить миф в реальность / М. Кобаса. - Минск, 2011. - 55 с.
.Местное самоуправление в Беларуси / В.Н. Кивель [и др.]; под науч. ред. И.П. Сидорчук. - Мн: Тонпик, 2007. - 416 с.
.Астрейко, Т. Местные бюджеты и межбюджетные отношения / Т. Астрейко // Финансы. Учет. Аудит. - 2014. - №7. 2014. - С. 12-14.
.Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина [и др.]. - 3-е изд. - М.: КНОРУС, 2013. - 494 с.
.Трыканова С.А. Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в РФ / С. А. Трыканова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 1. - С. 16-18.
.Местное управление: пути развития / Б. Батура Председатель Совета республики Национального собрания республики Беларусь /Беларуская думка - №7 2009
.Европейская хартия местного самоуправления 15.10.1985 [Электронный ресурс]- Режим доступа: <http://pravo.by> - Дата доступа: 12.10.2015
.Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. №617-XII «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Режим доступа: http://laws.newsby.org/ - Дата доступа: 15.11.2015
.Бюджетный Кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс] Режим доступа: <http://etalonline.by> - Дата доступа: 18.11.2015
.Усков, И.В. Децентрализация как основа становления финансово самостоятельных местных органов власти / И.В. Усков // Бизнесинформ. - 2012. - №3. - С. 107-111.
.Конституция Польской Республики 1997/ [Электронный ресурс] - Режим доступа: <http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/poland/poland-r.htm> - Дата доступа: 25.11.2015.
.Региональное экономическое развитие, местное управление и самоуправление в Республике Беларусь/ Доклад к семинару консультативно-наблюдательской группы ОБСЕ в Беларуси 29-30.10.1999 - Минск, Беларусь.