Статья по теме:
Создание условий по совершенствованию форм взаимодействия граждан и общественных объединений с органами публичной власти
Фомин А.Н.
Аннотация
общество власть гражданский
В статье отмечается противоречивый характер развития гражданского общества в современной России, обусловленный наличием, с одной стороны, внушительной законодательной базой, позволяющей гражданам и общественным объединениям участвовать в общественно-политической жизни. С другой стороны, данные социологических опросов свидетельствуют о том, что нормативные акты не востребованы основной массой населения. В статье, с позиций политологического подхода, предпринята попытка выявления причин, детерминирующих сохранение существующей практики. Также предложены рекомендации, способствующие налаживанию более эффективного взаимодействия общества и власти.
Ключевые слова: гражданское общество, общественный контроль, общественная палата, местное сообщество.
Abstract
Fomin A.
Creating conditions for improving forms of interaction of citizens and public associations with public authorities
Paper deals with the contradictory nature of civil society development in modern Russia caused by existence of the impressive legislative base allowing citizens and public associations to participate in social and political life on the one hand. On the other hand, data of sociological polls demonstrate that regulations are not demanded by population bulk. The author tries to make an attempt of identification of the reasons determining preservation of the existing practice from the positions of politological approach as well as gives some recommendations promoting establishing more effective interaction of society and power.
Keywords: civil society, public control, public chamber, local community.
Гражданское общество является важным демократическим институтом, ориентированным на повышение качества государственного управления и создание доверия между обществом и властью. Различные аспекты развития гражданского общества исследуются в работах Н.С. Будниковой [1], М.М. Курячей [2], Л.И. Никовской [3], В.В. Скоробогатова [4] и многих других ученых.
Становление и деятельность институтов гражданского общества в современной России характеризуется противоречивыми тенденциями, особенно в части осуществления общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти, а также в части реального участия населения в общественном самоуправлении, обсуждения, решения гражданами общественно значимых проблем и вопросов. Практика строительства отечественного гражданского общества зачастую игнорирует закономерности развития организации жизнедеятельности людей. С одной стороны, в Российской Федерации создана внушительная законодательная база, позволяющая гражданам и общественным объединениям в различных формах участвовать в общественно-политической жизни. Это право граждан и необходимость его расширения признается и приветствуется представителями различных политических партий, должностными лицами местной и государственной власти, включая высшее политическое руководство страны. С другой стороны, на вопрос социологов - «Лично Вам приходилось за последний год участвовать в общественной жизни?», большинство ответили, что участвовали в субботниках (36%); в сборе средств, вещей для людей, попавших в тяжелое положение (21%) и некоторых других подобных мероприятиях [5]. Но в интересующем нас сегменте гражданского общества, обусловленного темой статьи, всего 4% опрошенных ответили, что участвовали в работе общественных организаций/НКО; всего 6% участвовали в общественных слушаниях/обсуждениях; и 7% в работе домкомов, территориальном общественном самоуправлении (ТОС) [там же]. То есть количество участвующих в этих важнейших формах общественной активности составляет, немногим более статистической погрешности, что представляется крайне недостаточным и неудовлетворительным показателем. Для чего тогда нужна глава 5 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», включающая 11 статей, подробно регламентирующих участие населения в осуществлении местного самоуправления, в том числе и публичные слушания, и территориальное общественное самоуправление? Для чего предусмотрена возможность создания домкомов и советов многоквартирных домов в рамках Жилищного кодекса РФ? Тот же самый вопрос можно задать применительно к Федеральному закону № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ». Для чего принимались все эти и другие подобные нормативные акты, если они не востребованы гражданами? В одной ли социальной пассивности населения дело?
Существующая практика, подтвержденная результатами социологических опросов, указывает на отсутствие реальных механизмов, обеспечивающих вовлечение населения в обсуждение и решение, совместно с органами власти, вопросов, влияющих на качество их жизни. Поэтому, исходящие политические инициативы в сфере развития гражданского общества, следует подвергать тщательному мониторингу и анализу. Например, одной из целей национального проекта «Жилье и городская среда» значится создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды. А целевой показатель включает в себя увеличение доли граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды с 5% в начале 2018 года до 30% к концу 2024 года [6]. Не вызывает сомнений, что заявленные показатели будут достигнуты (т.е. отражены в отчетных документах) в указанные сроки, но из паспорта нацпроекта не понятно, какие же конкретно механизмы «прямого участия граждан» предполагается сформировать, чтобы привлечь население к обсуждению планов по благоустройству своих территорий? А ведь именно в выявлении и внедрении этих механизмов кроется фундаментальное решение, обеспечивающее независимость, самостоятельность и эффективность деятельности общественных объединений в сфере их взаимодействия с органами власти.
Подробная и всесторонняя характеристика и оценка деятельности институтов гражданского общества в России содержится в ежегодных Докладах Общественной палаты РФ (далее Доклад). Основываясь на положениях данных Докладов, используя политологический подход, представим предложения по совершенствованию форм взаимодействия граждан и их объединений с органами государственной и муниципальной власти, включая обоснование действенного механизма, посредством которого можно вовлекать население в общественное самоуправление.
В Докладах Общественной палаты РФ справедливо отмечается значительный вклад гражданских институтов в сфере защиты прав и интересов населения, а также поступательное развитие общественного движения в РФ, в целом, за последние годы. Однако еще в самом первом Докладе было сказано о том, что «далеко не все государственные и муниципальные органы заинтересованно работают с общественными структурами» [7, с. 18]. При этом практически в каждом Докладе подчеркивается, что в данный момент инициируются поправки в законодательство, разрабатываются соответствующие меры, которые, теперь наверняка, покончат с этой проблемой и бюрократия больше не сможет препятствовать развитию гражданского общества. Но уже в следующем Докладе подобные заявления повторяются снова. Имеющаяся тенденция демонстрирует системную проблему, которую невозможно решить законодательным регулированием, без учета закономерностей политической организации жизнедеятельности социума.
Основными площадками для диалога общества и власти, в настоящее время, выступают институты федеральной, региональных и муниципальных Общественных палат, а также общественных советов при исполнительных органах государственной и муниципальной власти. Составители последнего Доклада за 2018 год (также, как и разработчики первого Доклада за 2006 год) признают наличие в регионах, «карманных» институтов-посредников, которые не в состоянии обеспечить равноценного диалога, т.к. полностью зависимы от местных властей [8, с. 39]. Причины подобной ситуации, авторы Докладов, связывают с личностными качествами руководителей, их желанием или нежеланием взаимодействовать со структурами гражданского общества - «В тех регионах, где губернатор хочет слышать голос общественности, общественные палаты играют заметную роль в представлении и отстаивании позиций различных групп населения» - резюмируется в Докладе за 2017 год [9, с. 14].
Как уже было сказано выше, существуют объективные закономерности организации политической жизни. Суть их заключается в том, что какие не были бы личностные качества у субъектов власти, их политический интерес будет доминирующим над всем остальным. Политическая практика, независимо от исторического периода, неизменно подтверждает это правило, а со времен Николло Макиавелли начинается теоретическое обоснование этого феномена. Соответственно, любая общественная структура приемлема, для условного министра, губернатора или мэра, лишь в тех пределах, в которых ее деятельность совпадает с их интересами и только до тех пор, пока она не угрожает их политическому положению. В ином случае, государственные и муниципальные руководители, располагая значительными ресурсами (в первую очередь экономическими и административными) либо добьются ликвидации неугодного общественного объединения, либо кооптируют туда лояльных к ним членов. Это не означает, что нужно бросить любые попытки создания гражданского контроля на уровне государственных и муниципальных администраций, тем более, что практика демонстрирует немало положительных примеров деятельности общественных палат и советов, но там, где довлеет политический интерес, полноценный общественный контроль невозможен. Если это и случается, то только на непродолжительное время, пока политические акторы не мобилизуют свои ресурсы на нейтрализацию данного контроля. Соответственно, выход из сложившейся ситуации видится в определении такого организационно-территориального уровня, такого жизненного пространства, в пределах которого отсутствует ярко выраженный политический интерес субъектов власти, а политические отношения и взаимосвязи не являются определяющими в жизнедеятельности общества. Именно в координатах этого пространства существуют объективные предпосылки для гражданского участия, общественного самоуправления и вовлечения в него населения.
Не вызывает сомнений наличие политических отношений и их приоритетность в системе социальных взаимосвязей в пределах территории всего российского государства. Очевидна данная тенденция и на уровне субъектов РФ, тогда как политическая атрибутивность муниципальных образований не имеет такой же однозначности.
Нельзя отрицать, что институты власти местного самоуправления, являясь одним из элементов публичной власти, встроены в российскую политическую систему, поэтому они были и остаются одними из субъектов политических отношений. Однако многие исследователи управленческих и политических процессов упускают одну важную деталь муниципалитетами в России являются и небольшие поселения, и крупные мегаполисы. Следовательно, вклад каждого муниципального образования в экономику страны и региона далеко не одинаковый, и результаты общественного труда, подлежащие перераспределению посредством политического воздействия, а также получаемая выгода от этого распределения, могут иметь совершенно разные показатели. Данное обстоятельство в определяющей мере влияет на наличие политической составляющей. В поселении, где нет ни одной значимой производственной единицы, степень политизации будет стремиться к нулю. И, наоборот, наличие в муниципалитете эффективных производств или, по крайней мере, одного градообразующего предприятия, является основанием для возникновения и развития политических отношений, включая и политическую борьбу за контроль над этими производственными активами.
Качественно различные, с точки зрения экономического потенциала, муниципальные образования будут иметь и различное состояние политических взаимосвязей. Практика становления местного самоуправления в современной России показывает, что такие виды муниципалитетов, как городские округа и муниципальные районы, во многом подобны государственным образованиям. Их подобие это не прихоть или политическая ошибка, а закономерность, связанная с доминированием вопросов государственного значения в этих социальных системах. Главы и представительные органы этих муниципальных образований обладают политической атрибутивностью и в своей качественной определенности тождественны государственным структурам, так как, несмотря на формально-правовое исключение из системы государственного управления (статья 12 Конституции РФ), они активно участвуют в решении государственных дел.
В небольших муниципалитетах, также как и на локализованных территориях городских округов (микрорайонов, жилых комплексов и т.п.), нет оснований для доминанты политических взаимосвязей. Имеющиеся в них производственные и финансово-экономические активы, а также результат общественного труда, подлежащий распределению минимальны, они видны «невооруженным» глазом каждому жителю местного сообщества. Следовательно, их отчуждение каким-либо субъектом и последующее перераспределение, не может пройти не замеченным. Данные факторы являются теми самыми объективными причинами, делающими этот уровень территориальной организации жизни людей малопривлекательным для политических акторов, соответственно, там нет оснований для политизации общественной жизни и использования манипулятивных политтехнологий в целях извлечения политической выгоды.
Отсюда исходит востребованность специальных технологий и организационных моделей, направленных на вовлечение жителей в процессы принятия решений по общественно значимым вопросам, но только в пределах небольших сообществ. Для этого необходимо определить один из важнейших показателей - оптимальное количество граждан, составляющих местное (соседское) сообщество, в котором востребовано общественное самоуправление. Убедительным выглядит определение оптимального количества жителей, среди которых возможны отношения соседского взаимодействия, сделанное В.Л. Глазычевым. Признавая, что в каждом муниципальном образовании эта величина может зависеть от многих факторов, связанных с индивидуальностью поселения, он определяет оптимальное количество жителей в диапазоне «от примерно 1 тыс. человек в случае компактного, ясно очерченного района малоэтажной застройки до примерно 10 тыс. человек в стандартных микрорайонах, застроенных многоэтажными жилыми домами» [10]. Надо заметить, что эта мысль имеет давнюю историю, уходящую своими корнями в античную Грецию. Ещё Платон в диалоге «Законы» обосновывал оптимальное территориальное пространство полиса, состоящего из 5040 граждан [11]. В наши дни российский Патриарх Московский и всея Руси Кирилл поставил задачу перед Русской Православной Церковью о строительстве православного храма на каждые 10 тысяч человек [12]. Глава совета муфтиев России Равиль Гайнутдин также призывает возводить больше мечетей, особенно в крупных городах, в которых «ситуация с мечетями тяжелая» [13]. Он отмечает, что «в мечетях происходит не только духовное наставление, но и воспитание паствы, формирование ее мировоззрения и жизненных ориентиров» [Там же]. В воззваниях духовных лидеров идет речь о необходимости возведения религиозных сооружений из расчета примерно 5-7 тысячах верующих из числа взрослого населения, и это не случайно. Именно такое количество людей является оптимальным для установления взаимосвязи, личных контактов между организатором жизни и членами сообщества. Только в таких условиях возможна агрегация интересов, реализация воли индивидов и в современных местных сообществах при решении общественных вопросов.
В связи с этим необходимо предусмотреть особые условия, характерные для организации общественного участия и формирования гражданского общества в поселениях с населением свыше 10-20 тыс. человек. В первую очередь это касается городов. Эти условия заключаются в определении в таких городах локальных территориальных уровней, в пределах которых возможно становление местных сообществ и осуществление общественного самоуправления. В качестве базовой территориальной единицы, подходящей для этой цели предлагается использовать микрорайон, являющийся составной частью более широкого понятия - внутригородская территория, которая «представляет собой внутренне целостные сегменты города с примерно равным числом жителей в возрасте 18 лет и старше - приблизительно 10 тысяч» [14, с. 64].