Современный контроль и аудит: от репрессивности к превентивности
МИХАИЛ ГЕННАДЬЕВИЧ ПОЛОЗКОВ, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора факультета государственного управления экономикой института государственной службы и управления
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Москва
ИВАН НИКОЛАЕВИЧ КОРНИЛОВ, эксперт отделения «Высшая школа правоведения» института государственной службы и управления
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Москва
Аннотация
Статья представляет собой отчет о работе панельной секции «Новый стандарт финансового контроля и государственного аудита», прошедшей в рамках Гайдаровского форума-2019. Авторы отмечают, что неизменное внимание организаторов форума к теме аудита - а секция проводится ежегодно - подчеркивает актуальность темы для развития экономики страны, свидетельствует об уровне эффективности государственного управления и регуляторной функции. Основные вопросы, поднимаемые в выступлениях спикеров, отражают тенденции в сфере государственного финансового контроля, очерчивают круг проблем, требующих пристального внимания всех участников контрольно-надзорной деятельности, намечают пути их решения. Анализ прошедших в последние годы дискуссий позволяет авторам сделать вывод о поступательном развитии направления государственного финансового контроля, хотя по-прежнему существуют нерешенные задачи, обозначаемые докладчиками из года в год. Экспертной оценке в этом году были подвергнуты актуальное состояние и перспективы сферы контроля и аудита, открывающиеся в связи с повсеместным внедрением современных технологий и переходом на «цифру». Участники дискуссии отмечали, что автоматизация сможет обеспечить прозрачность и синхронность контрольных процедур, значительно сокращая сроки проверок и высвобождая ресурсы отрасли, которые должны быть перенаправлены в аналитические процессы, предупреждающие риски.
Ключевые слова: финансовый контроль, контрольная деятельность, аудит, внутренний контроль, Счетная палата, Федеральное казначейство
Annotation
MODERN CONTROL AND AUDIT: FROM REPRESSIVENESS TO PREVENTIVENESS
MICHAEL G. POLOZKOV, Dr. Sci. (Economics), professor
Chair of economics and finance of public sector, Faculty of state management of economy Institute of Public Administration and Civil Service
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Moscow, Russian Federation
IVAN N. KORNILOV, Expert of the Higher School of Law Department Institute of Public Administration and Civil Service
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Moscow, Russian Federation
The article is a report on the work of the panel section `New Standard for Financial Control and State Audit', held within the framework of the Gaidar Forum. The authors note that the continued attention of the organizers of the forum to the topic of auditing - and the section is held annually - underlines the relevance of the topic for the development of the country's economy, demonstrates the level of efficiency of public administration and regulatory functions. The main issues raised in the speeches of the speakers reflect the trends in the state financial control; outline the range of problems requiring close attention of all participants in the control and supervisory activities, outline ways to solve them. The analysis of the discussions held in recent years allows the authors to draw a conclusion about the progressive development of the direction of the state financial control, although there are still unsolved problems identified by the speakers from year to year. This year, the current state and prospects of the sphere of control and audit, opened in connection with the widespread introduction of modern technologies and the transition to the `digit' were subjected to expert assessment. The participants noted that automation will ensure transparency and synchronization of control procedures, significantly reducing the time of inspections and freeing up the resources of the industry, which should be redirected to analytical processes that prevent risks. Keywords: financial control, control activity, audit, internal control, Accounts Chamber, Federal Treasury
Введение
Завершающий день Гайдаровского форума стартовал дискуссией «Новый стандарт финансового контроля и государственного аудита». Встречу модерировали заместитель директора ИГСУ РАНХиГС, доктор экономических наук, профессор Александр Быстряков и Главный аудитор Банка России Валерий Горегляд. В своем вступительном слове Александр Быстряков отметил, что постоянная тема форума - контроль и аудит - вызывает большой интерес у специалистов потому, что эта область деятельности во многом связана с устойчивым развитием экономики страны [Политов Игорь Викторович, Дудиева Ирина Робертовна, 2017. С. 52-54], обеспечивая условия для рационального расходования ресурсов, формирования открытой и прозрачной экономической системы, привлекательной для инвесторов, отвечающей современным требованиям и конкурентоспособной. Модератор особо подчеркнул, что слово «прозрачность», присутствующее в названии секции, отражает те изменения, которые будут происходить, и в которых будет участвовать вся система финансового контроля. Прежде всего это обусловлено наступлением цифровой эры: цифровая экономика из области прогнозов шагнула в реальность. Всем участникам сферы государственного контроля следует быть готовым к этим изменениям и к новой форме прозрачности. Кроме очевидных преимуществ, цифровизация несет высокие риски для финансовой сферы [Управление финансовыми рисками..., 2018]. Модератор попросил основного докладчика секции Валерия Горегляда поделиться своим взглядом и сформулировать основные проблемы и задачи, стоящие перед сферой финконтроля в современных условиях.
Финансовый контроль и аудит: анализ современного состояния и перспективы
Главный аудитор Банка России, доктор экономических наук Валерий Горегляд начал свое выступление с замечания о том, что, хотя жизнь и меняется, но проблемы остаются теми же самыми. Доказательство тому - постоянное внимание организаторов форума к теме госконтроля и финаудита. Этот вопрос актуален всегда, пока существуют государственные финансы, частные финансы и тот водораздел между ними, который может быть использован для незаконного обогащения и коррупционных сделок [Финансовая деятельность., 2016]. Изменения в сфере контроля и аудита, возможно, не так быстры, но, исходя из того, как стремительно развиваются мир, экономика, технологии, сфера контроля должна соответствовать преобразованиям, адекватно отвечая на каждое новшество. А учитывая задачу превентивного контроля [Даниленко, 2014. С. 55-62], ему предстоит меняться еще быстрее - быстрее, чем бизнес-процессы. Ведь аудит - это не некая самодостаточная сущность, в конечном итоге, это просто инструмент, позволяющий повысить качество управления экономическими процессами, как на макро, так и на микроуровне. Полезно, что в дискуссии принимают участие специалисты внешнего контроля, государственного контроля, внутреннего контроля - потому что все эти составные части формируют целостную систему, обеспечивающую эффективность экономики.
Пытаясь определить ответы на современные вызовы, прежде всего, конечно, следует понять то реальное состояние, в котором находится сфера контроля и аудита. Не ставя задачи полностью осветить все эти вопросы, Валерий Горегляд перешел к основному докладу и попросил коллег позже дополнить его выступление.
Государственный финансовый контроль
В области государственного финансового контроля, в том, что касается государственных финансов, по-прежнему остаются традиционные проблемы, характерные для всех стран мира. Прежде всего, речь идет о неэффективном использовании ресурсов, и речь не только о денежных ресурсах. Продолжается рост имущественного расслоения и неравенства. Объем теневой экономики продолжает оставаться высоким, представляя из себя питательную среду для поддержки терроризма [Мельков, Перенджиев, 2016. С. 178-185]. По-прежнему высок коррупционный потенциал государственных закупок, о чем ярко свидетельствуют материалы Счетной палаты [Землин, 2016. С. 92-102]. А довольно серьезный вопрос, неоднократно уже поднимавшийся и руководством разных стран, России в том числе, и научным сообществом: каким образом измерять экономические успехи, объективен ли показатель ВВП? Большинство экспертов приходит к выводу, что нужна новая система показателей, возникают предложения о разработке новых «индексов счастья». Если раньше подобные предложения звучали как нечто экзотическое, то сегодня мир определенно стоит перед необходимостью выработки четких метрик для измерения экономической деятельности.
Высшие органы государственного контроля, включая Счетную палату, действуют сообразно основополагающим международным документам - Лимской декларации 1977 года, Мексиканской декларации о независимости высших органов финансового контроля 2007 года. Опираясь на лучшую международную практику, как орган парламентского контроля, Счетная палата призвана прежде всего обеспечить прозрачность использования бюджетных средств. Тем не менее, очень важно, что в ушедшем году наш орган высшего финансового контроля впервые разработал принципиально новую Стратегию развития Счетной палаты на 2018-2024 годы, которая формулирует миссию, видение Палаты, цели и задачи. Валерий Горегляд считает этот документ фактически переворотом в работе органов государственного финансового контроля, поскольку в результате определения миссии вполне очевидным стало появление таких направлений развития высших органов финансового контроля, как стратегический аудит с опорой на аналитическую функцию, развитие аналитики и ее инструментов, основанных на новых подходах, в том числе моделирования социально-экономического развития. Возникает острая потребность в развитии прикладных методов оценки программ, предиктивных методов аудита [Хасанов, 2018. С. 108-113] и больших данных, независимого мониторинга показателей национальных целей. То есть, это не просто определение эффективности бюджетных расходов, подтверждение законности и правомерности тех или иных платежей, а сложная стратегическая задача, где высший орган финансового контроля должен оценивать правомерность и реализуемость тех или иных стратегических целей в области экономики, которые осуществляет правительство, ресурсообеспеченность этих программ. Эта задача, хоть и довольно ясно сформулирована, довольно сложна в реализации. Требуется огромный аналитический и методологический инструментарий и, конечно, только применение IT-технологий может позволить решать эту задачу.
Внутренний финансовый контроль
В области внутреннего финансового контроля, который призван быть главным распорядителем бюджетных средств, по-прежнему остается та же ситуация, что и в 2013 году, когда разрабатывалась новая версия бюджетного кодекса. Как была одна треть самостоятельных структур внутри главных распорядителей бюджетных средств, так и сегодня остается то же соотношение. Руководители жалуются на нехватку кадров, поэтому они поручают эту функцию тем или иным сотрудникам, в результате очевидно возникает конфликт интересов, когда и исполнительные, и контролирующие функции выполняются одними и теми же людьми. Это, конечно, не способствует обеспечению необходимой прозрачности и увеличивает нагрузку на внешнего аудитора. Внедрение IT-технологий в значительной степени может способствовать решению этой проблемы.
Внешний аудит
В сфере внешнего аудита одной из основных тенденций можно назвать укрупнение - не выдерживая конкуренции, многие компании вынуждены присоединяться к более устойчивым игрокам. Есть проблема кадров на этом направлении, молодые специалисты не очень активно идут в эту сферу, понимая высокую степень ответственности и неопределенность на рынке. В то же время эта деятельность модифицируется, уходя от простого подтверждения финансовой отчетности к более сложным задачам, связанным с консультированием по налогам, финансовым консультированием, юридическому сопровождению, реструктуризации. Можно вполне определенно сказать, что и здесь будущее за информационными технологиями.
Внутренний аудит
Внутренний аудит довольно бурно развивается в последнее время. Находясь повседневно в бизнес-процессах компаний, внутренние аудиторы имеют высокую возможность мониторить и анализировать ситуацию в своей компании и предлагать соответствующие рекомендации [Анкудинов, Марханова, 2018. С. 18-29]. Основная проблема, стоящая перед внутренним аудитом - это обеспечение реальной независимости. И это проблема даже не столько аудитора, сколько собственника: последние не до конца понимают, что внутренний аудит - инструмент собственника по защите и сохранению его собственности. Именно аудитор дает собственнику гарантии надежности, сохранности и эффективного управления его собственностью. К сожалению, в большинстве компаний соответствующего понимания пока нет, аудит зачастую рассматривается как подручный инструмент менеджмента, который, конечно, в таких условиях никаких гарантий предоставить не может. Однако именно во внутреннем аудите сегодня наиболее активно внедряются новые методы и новые подходы, в том числе с применением IT-технологий. Это вполне понятная тенденция: сами компании становятся более обращенными к «цифре», у них появляется больше возможностей в этом смысле, и, конечно, аудитор может этими возможностями воспользоваться.
Вызовы, стоящие перед контролем и аудитом
Сегодня совершенно очевидной становится необходимость трансформации аудита и контроля, обусловленная переходом от ретроспективной оценки к анализу и беспрерывному мониторингу. Это наиболее востребованная со стороны Центрального Банка позиция. Сегодня мало кого интересует работа, анализирующая ситуацию трех-четырехлетней давности. Все настолько быстро меняется, что нужна актуальная информация в режиме онлайн. Такой подход возможен только при условии использования цифровых технологий. Требуют развития аналитические возможности проверяющих. Жизнь такова, что процесс обучения, которое идет не только через практическую работу, но и через образовательные программы, непрерывен и повседневен. Курсы повышения квалификации раз в год не смогут обеспечить необходимый уровень подготовки, только ежедневное обучение дает необходимый результат. В понимании этой задачи мы едины с крупными компаниями. И не менее важный, принципиальный момент: соотношение затрат на контрольную и аналитическую деятельность и тех результатов, которые мы в конце концов получаем. Возможности, и существенные, для оптимизации предоставляют как раз новые технологии.