Контрольно-счетные органы обладают наиболее сложным статусом с точки зрения их контрольных полномочий. В настоящее время они обладают как полномочиями органов государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с гл. 26 БК РФ (п. 1 ст. 157 БК РФ), так и особыми бюджетными полномочиями по контролю (п. 2 ст. 157 БК РФ). Бюджетное законодательство не дает ответа относительно критерия разграничения этих двух групп полномочий. Возможно, критерием является выделение в деятельности контрольно-счетных органов контрольно- ревизионного и экспертно-аналитического направлений. В определенной мере это отражается на методах деятельности контрольно-счетных органов. Хотя изменения, внесенные в гл. 26 БК РФ летом 2019 г., привели к некоторый неопределенности относительно методов контроля и полномочий контрольно-счетных органов, применяемых в рамках государственного (муниципального) финансового контроля и в рамках особых бюджетных полномочий по контролю. В ст. 267.1 БК РФ выделяется три метода государственного (муниципального) финансового контроля - проверки, ревизии и обследования. В то же время в п. 2 ст. 268.1 БК РФ, посвященной полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, помимо указанных методов упоминаются также полномочия по анализу и мониторингу. Возможно, в данной норме законодатель смешал полномочия контрольно-счетных органов по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля и особые бюджетные полномочия по контролю. На наш взгляд, такая ситуация вносит некоторую неопределенность в правовое регулирования контрольных отношений. Возможно, она возникла именно из-за нечеткости критериев деления контрольных полномочий на связанные с осуществлением государственного (муниципального) финансового контроля и особых бюджетных полномочий по контролю.
Выделенные в 2013 г. полномочия главных администраторов бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита претерпели изменения в 2019 г. С учетом внесенных изменений сейчас выделяется лишь внутренний финансовый аудит. При этом он осуществляется не только главными администраторами бюджетных средств, но и нижестоящими субъектами (ст. 160.2-1 БК РФ).
Полномочия главных распорядителей бюджетных средств по обеспечению соблюдение получателями субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении закреплены в подп. 10 п. 1 ст. 158 БК РФ. Они не обозначались в качестве отдельного направления бюджетного контроля ни в самом Бюджетном кодексе РФ, ни в пояснительных записках к вносимым в него изменениям, касающимся бюджетного контроля. В то же время предполагалось, что именно главные распорядители бюджетных средств должны осуществлять основной объем контрольной деятельности при предоставлении субсидий и инвестиций. При корректировке положений Бюджетного кодекса
РФ в 2013 г. авторы обращали внимание на то, что предусматривается обязанность главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, ответственных за предоставление средств из бюджета, обеспечить соблюдение юридическими лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса, условий, на которых средства из бюджета были им предоставлены. Вместе с тем органы государственного (муниципального) финансового контроля смогут проводить такие проверки указанных юридических лиц только в процессе либо после проверки деятельности главных распорядителей бюджетных средств, которые предоставили средства соответствующим юридическим лицам. Внедрение этого подхода означает перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за их предоставление Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении из-менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Феде-рации об административных правонарушениях в части регулирования государ-ственного и муниципального финансового контроля и ответственности за наруше-ние бюджетного законодательства Российской Федерации» // СПС «Консультант- Плюс»..
Относительно данного вида контроля важным моментом является то, что он осуществляется на основании Бюджетного кодекса РФ, но право его осуществления должно быть также включено в соглашение о предоставлении субсидии или инвестиции. Это связано с тем, что получатели бюджетных субсидий могут не являться участниками бюджетного процесса, в связи с чем положения бюджетного законодательства на них напрямую не должны распространяться. Выше упоминался прецедент Верховного Суда РФ, в котором он оценивал отношения по предоставлению субсидий как не являющиеся бюджетными.
Вышеуказанные положения обосновывают, что в настоящее время бюджетное законодательство включает несколько направлений бюджетного контроля. В то же время после изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ летом 2019 г., остались некоторые вопросы с отдельными направлениями бюджетного контроля, которые перестали упоминаться в гл. 26 БК РФ. Речь идет о контрольных полномочиях Федерального казначейства и финансовых органов субъектов РФ (муниципальных образований) по осуществлению санкционирования операций. Положения об этом направлении бюджетного контроля были исключены из гл. 26 БК РФ, в том числе из ст. 267.1 БК РФ, устанавливающей методы государственного (муниципального) финансового контроля, было исключено санкционирование; кроме того, полностью была исключена ст. 269.1 БК РФ, устанавливающая полномочия Федерального казначейства и финансовых органов субъектов РФ (муниципальных образований) по осуществлению санкционирования операций. Однако в результате таких изменений остался ряд нерешенных вопросов. Например, санкционирование операций ранее рассматривалось как предварительный внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Теперь фактически в гл. 26 БК РФ полномочия по осуществлению этого вида контроля отсутствуют, но указание на сам этот вид осталось в п. 4 ст. 265 БК РФ.
Исключение санкционирования операций из гл. 26 БК РФ очевидно не упраздняет этого вида контроля. В настоящее время он детально определяется в ст. 219 БК РФ. При этом теперь встал вопрос о месте этого вида контроля в системе бюджетного контроля, следует ли его отнести к особым бюджетным полномочиях по контролю или выделить в отдельный вид.
Таким образом, государственный (муниципальный) бюджетный контроль представляет собой сложную систему. Регулирующие его нормы разбросаны по разным главам Бюджетного кодекса РФ и законодательства в целом. Существуют направления бюджетного контроля, которые прямо не нашли свое место в существующих видах. Как представляется, одним из первых шагов на пути систематизации государственного (муниципального) бюджетного контроля могло бы выступить включение всех его видов в один раздел Бюджетного кодекса РФ (раздел IX). При этом в рамках этого раздела в целях сохранения современной дифференциации государственного (муниципального) бюджетного контроля отдельные его направлений было бы рационально закрепить в отдельных главах, добавив после главе 26 главы об особых бюджетных полномочиях по контролю, о контроле главных распорядителей бюджетных средств. В то же время не обязательно переносить все нормы о контроле в эти главы. Например, нормы о парламентском контроле могут остаться в соответствующем законе. Достаточно обозначения этого вида контроля в разделе IX БК РФ.
Список литературы
Худяков А.И. Основы теории финансового прав // Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / Сост. М.К. Сулейменов, Е.В. По- рохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб.: Юридический центр-Пресс,
2010.
Ялбулганов А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. № 8.