Предоставив нормативно совнархозам определенные права, структурно их пытались всячески ограничить. Центральную роль в обеспечении контроля над совнархозами играли Госплан СССР и Госпланы союзных республик. Госпланы были построены по отраслевому принципу, что вызывало многочисленные нарекания со стороны председателей совнархозов, вынужденных по нескольку раз согласовывать основные плановые показатели с отделами плановых комитетов: «Если перестройка промышленности в основном закончена на местах, то до конца эта перестройка не доведена. По существу старые министерства переехали в Госплан РСФСР и расселись по своим местам, и мы по любому вопросу обязаны обращаться в соответствующие отделы» [10, д. 345, л. 99]. Недовольство совнархозов вызывала многозвенная структура отделов: «Скажите, для чего в Госплане РСФСР 8 машиностроительных, 3 пищевых, мясомолочный, рыбный отделы, когда мясо и молоко с пищей так перевязались, что не знаем где конец пищевой, где мясомолочной» [Там же, л. 62]. По данным Госплана РСФСР, при согласовании совнархозам приходилось иметь дело с 30 отраслевыми отделами Госплана [2, д. 5, л. 28]. Такое же положение имело место при решении оперативных вопросов.
Резко выросли потоки документов. Если до реформы Госплан в среднем получал 4,4 тыс. документов, то к сентябрю - более 40 тыс. [Там же, л. 24]. Из ежедневной корреспонденции Госплана РСФСР более 80% примерно в равных долях касались материально-технического снабжения и текущих производственных вопросов, только 17% документов относилось к планированию [Там же, л. 29]. Приведенные данные свидетельствуют о том, что в условиях реформы Госплан, как и отмечали руководители совнархозов, выполнял не свойственные ему функции, по факту будучи встроенным в формирующуюся вертикаль управления.
Ликвидация отраслевых министерств радикально изменяла соотношение политических сил в пользу Н. С. Хрущева. Это обстоятельства заставило его оппонентов предпринять решительные шаги, призванные не допустить закрепления первого секретаря на вершине политического олимпа. В июне 1957 г. на Пленуме ЦК КПСС проявила себя так называемая антипартийная группа, предприняв неудачную попытку смещения Н. С. Хрущева. Одержав победу, первый секретарь ЦК КПСС не только решил в свою пользу вопрос о власти, но и заложил основы нового политического механизма, центральную роль в котором играл ЦК КПСС, а первый секретарь фактически стал главой государства. В феврале 1958 г. Н. С. Хрущев возглавил Совет Министров СССР, сосредоточив в своих руках рычаги управления не только ЦК КПСС, но и центральным аппаратом управления. Тем самым, Н. С. Хрущев завершил перестройку механизма управления в желательном для себя направлении.
Преимущества децентрализации способствовали получению совнархозами высоких экономических результатов. Особенно ярко это видно на примере динамики темпов роста экономики. Следует отметить, что к началу реформы, руководство страны было озабочено падением темпов роста. В 1954 г. прирост экономики составлял 13,7%, в 1955 - 12,7, в 1956 - 10,7, а на 1957 г. прирост был запланирован на 7,1% [9, д. 218, л. 160].
По итогам реформы в 1957 г. темпы роста составили 10%, в 1958 - 10,3%, а в 1959 достигли максимума - 11,4%. Затем начался спад. В 1960 - 9,5%, 1961 - 9,1%. В 1962 г. они опять несколько увеличились, составив 9,7%, но уже в 1963 г. снизились до 8,1%, а в 1964 - до 7,3% [6, с. 128].
Любопытно, что наиболее высокие темпы роста приходятся на 1957-1959 гг. - период наиболее последовательной реализации принципов децентрализации.
С 1960 г. начался процесс постепенной вертикальной централизации системы: были созданы республиканские СНХ, в январе 1963 г. - СНХ СССР, в марте 1963 г. - ВСНХ СССР. Наряду с вертикальной централизацией, интенсивно шел процесс образования государственных отраслевых производственных комитетов СССР. В 1962 г. произошло укрупнение совнархозов, в ходе которого их количество резко уменьшилось, а сами они стали включать в себя промышленность нескольких административных районов.
Ю. Веденеев выделил три направления эволюции территориальной системы управления: «Эволюция системы хозяйственного управления промышленностью протекала в направлении постепенной вертикальной централизации совнархозовской системы (образование республиканских СНХ - июнь 1960; СНХ СССР - январь 1963, ВСНХ СССР - март 1963 г.); в направлении усложнения системы общегосударственного планирования народного хозяйства (образования Государственного научно-экономического совета СМ СССР - февраль 1959г., изменение функциональной роли Госплана СССР - январь 1963 г. и дальнейшего развития территориального планирования через плановые комиссии крупных экономических районов СССР - декабрь 1963 г.); в направлении формирования дополнительной организационной структуры по осуществлению единой технической политики в отраслях народного хозяйства и отраслевому планированию (развитие системы государственных отраслевых и производственных комитетов - ноябрь 1962 г, январь 1963 г., март 1963 г.)» [1, с. 28-29].
В 1964 г. права совнархозов были ограничены юридически. В утвержденном 17 сентября 1964 г. Положении о совете народного хозяйства экономического района вертикаль управления, в которую встраивались совнархозы, настолько разрослась, что прекратила быть вертикалью [8]. Если по Положению 1957 г. совнархозы подчинялись Советам Министров СССР и союзной республики, то по новому положению - Совету Министров СССР, ВСНХ СССР, СНХ СССР, Совету Министров союзной республики (п. 1). При этом сохранялось подчинение Госплану СССР и союзных республик, структуры которых продолжали расширяться. Несмотря на то, что новое положение касалось крупных экономических районов, объем полномочий СНХ был существенно меньше и при этом ограничивался необходимостью согласования принимаемых решений в вышеперечисленных инстанциях.
По Положению 1957 г. совнархозы могли оставлять себе резерв по численности работников и фонду заработной платы (п. 55), который ограничивался документом 1964 г. до 1% (п. 71). Положением 1957 г. допускался резерв капиталовложений до 5%, который совнархоз мог оставлять в своем распоряжении. Новым документом возможности использования этих средств существенно ограничивались. В полном объеме они могли быть использованы только на развитие ключевых (химическая, резинотехническая, нефтеперерабатывающая) отраслей промышленности. На развитие других отраслей можно было использовать не более 2% указанных средств.
По Положению 1957 г. совнархозы могли оставлять в своем распоряжении резерв материалов и оборудования. Документом 1964 г. допускалось его использование в объеме не более 1%.
Положение 1957 г., позволяло совнархозам (п. 83) распределять и перераспределять сырье, материалы, топливо, оборудование и пр. между подведомственными предприятиями и организациями. В редакции 1964 г. этот пункт (п. 108) дополнен следующим положением: «Перераспределение оборудования, приборов, кабельных и других изделий, полученных для строек, комплектуемых союзглавкомплектами при СНХ СССР и другими комплектующими организациями, производится по согласованию с этими организациями».
Очевидно, что документ 1964 г. сводил на нет всякую самостоятельность совнархозов в использовании кадров, денежных средств, машин и оборудования. Жесткая регламентация управленческой деятельности и необходимость многочисленных согласований ликвидировали важнейшее преимущество совнархозов - оперативность управления. Период централизации исследователи единодушно характеризуют как кризис системы. Непрерывные согласования обусловили рост потока документации, необходимость выезда руководителей промышленности, как в центр экономического района, так и в Москву, где по-прежнему решались все вопросы. Результатом этих изменений стала стремительная деградация системы, которая привела к отказу от совнархозов и возвращению к вертикальной системе управления.
Таким образом, в 1957-1964 гг. в СССР была предпринята попытка перехода к территориальной системе управления. Реформа разрабатывалась и осуществлялась в неблагоприятных условиях обострения противоречия между различными слоями советской политической элиты и борьбы первого секретаря ЦК КПСС Н. С. Хрущева за политическое верховенство.
Противоречия, заложенные в сформированную модель управления, были обусловлены преобладанием в процессе ее осуществления политических мотивов. Совнархозы реализовали преимущества оперативного управления, обеспечив не только повышение темпов роста экономики в 1957-1959 гг., но и способствуя ускорению экономического развития регионов. Эволюция системы территориального управления проходила в направлении усиления централизации и ограничения прав совнархозов, способствуя последовательному падению эффективности системы.
Список литературы
1. Веденеев Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историкоправовое исследование. 1957-1987 гг. М.: Наука, 1990. 251 с.
2. Государственный архив Российской Федерации. Ф. А-262. Оп. 5.
3. Докладная записка председателя СМ РСФСР М. А. Яснова в ЦК КПСС о трудоустройстве работников министерств РСФСР, упраздняемых в связи с образованием совнархозов. 12.07.1957 // Региональная политика Н. С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты 1953-1964 гг. М.: РОССПЭН, 2009. 774 с.
4. Записка Н. С. Хрущева «Некоторые соображения об улучшении организации руководства промышленностью и строительством» // Президиум ЦК КПСС. Постановления 1954-1958 гг. М.: РОССПЭН, 2003. 1120 с.
5. Мерцалов В. И. Реформа хозяйственного управления 1957-1965 гг.: предпосылки, ход, итоги (на материалах Восточной Сибири). Иркутск.: Изд-во ИГЭА, 2000. 267 с.
6. Народное хозяйство СССР 1922-1972: юбилейный статистический ежегодник. М.: Статистика, 1972.
7. Положение о совете народного хозяйства экономического административного района. 26.09.1957 // Собрание постановлений правительства СССР. М., 1957. № 12.
8. Положение о совете народного хозяйства экономического района. 17.09.1964 // Там же. М., 1964. № 17.
9. Российский государственный архив новейшей истории. Ф. 2. Оп. 1.
10. Российский государственный архив экономики. Ф. 4372. Оп. 56.