Время рассмотрения заявления в суде не ущемляет интересов заявителя, так как постановление в силу не вступает и принудительно не исполняется либо приостанавливается по решению суда, если заявление подано по истечении 10-дневного срока. Тем не менее воспользоваться порядком исчисления срока, установленного ст. 30.5 КоАП, арбитражному суду не позволяет процессуальный режим искового производства, жестко связывающий начало течения срока с днем поступления заявления в суд.
АПК предусматривает подлинно состязательную процедуру разрешения административно-деликтного спора, наделяя заявителя и заинтересованное лицо правами и обязанностями лиц, участвующих в деле. Такой процессуальный режим позволяет избежать совмещения в одном лице функции правосудия и обвинения, не оставляет судью «один на один» с заявителем, даже в том случае, если представители административного органа не участвуют в судебном заседании.
Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного разбирательства лиц, участвующих в деле, и других заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной. В том случае, если их явка была признана обязательной, неявка указанных лиц в судебное заседание является основанием для наложения штрафа в порядке и размерах, установленных в главе 11 АПК.
Исходя из общих принципов административного судопроизводства обязанность доказать законность и обоснованность вынесенного постановления возлагается на административный орган, принявший данное постановление. Это не значит, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель не вправе или не обязаны представлять доказательства. Однако при подобном распределении бремени доказывания все неустранимые сомнения толкуются в пользу «невластной» стороны. Это положение усиливается действием принципа презумпции невиновности, согласно которому лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а все неустранимые сомнения в виновности этого лица толкуются в его пользу (ст. 1.5 КоАП). Вместе с тем, если юридическое лицо заявляет в судебном заседании о каких-либо фактах, которые влияют на решение суда, оно обязано их доказать.
В соответствии с ч. 5 ст. 210 АПК в случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе. Данная процессуальная норма нуждается в серьезном теоретическом осмыслении. Полагается, что, во-первых, истребовать можно только те доказательства, которые нашли отражение в постановлении по делу об административном правонарушении; во-вторых, по ходатайству заявителя суд вправе истребовать доказательства, свидетельствующие о его невиновности, если они имеются у административного органа, но он их по каким-либо причинам не представил; в-третьих, суд не вправе истребовать доказательства, которые административный орган по ошибке не выяснил и надлежащим образом не представил. Таким образом, принцип активной позиции суда в административном судопроизводстве не должен приводить к ухудшению правового положения заявителя, когда суд, по сути, восполняет пробелы публичного администрирования.
Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель оказывают влияние на формирование судом предмета доказывания по делу с момента подачи заявления, в котором они должны указать права и законные интересы, нарушенные оспариваемым постановлением, а также основания, по которым оспаривается решение административного органа. Полагаем, что требование АПК указывать в заявлении права и законные интересы, нарушенные постановлением, является излишним. Об этом свидетельствует сам факт привлечения к ответственности. Тем более что от заявителя не требуется доказывать, какие конкретно права нарушены. При определенных условиях он может сказать, что, например, нарушены права на защиту, нарушены права на соразмерную санкцию или нарушена презумпция невиновности. Если же отсутствует событие административного правонарушения или дана неверная юридическая квалификация, то вряд ли можно указать на конкретные права.
Расширение предмета доказывания возможно за счет фактов опровержения доказательств, представленных административным органом в суд. При этом субъект, привлеченный к административной ответственности, не связан каким-либо перечнем обстоятельств, например, теми, которые он представлял в ходе административного производства по делу. В судебное заседание могут быть представлены новые для административного органа доказательства, которые ему не были известны при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении. И хотя при таком подходе со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей возможны злоупотребления, выражающиеся в том, что они «придерживают» документы, способные повлиять на юридическую квалификацию совершенного ими противоправного деяния, при том, что исправление юридической квалификации в ходе административного судопроизводства в арбитражных судах практически невозможно, законодатель справедливо не вводит подобные ограничения, руководствуясь общими принципами административной юстиции.
Что касается допустимости доказательств, представляемых административным органом, то он вправе ссылаться только на такие факты, которые были предметом рассмотрения в ходе административного производства по делу и легли в основу вынесенного постановления о назначении административного наказания. Судебная практика в основном отвергает возможность административного органа доказать обоснованность решения о привлечении к административной ответственности новыми фактами, которые не были известны на момент вынесения постановления по делу либо были известны, но не рассматривались и не оценивались в качестве доказательств по делу.
Административный орган в ходе судебного разбирательства обязан доказать факт события административного правонарушения, виновность лица в его совершении, обоснованность избранной меры административного наказания, отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, соблюдение установленного процессуального порядка привлечения к административной ответственности, наличие надлежащих полномочий по принятию оспариваемого постановления по делу. Эти обстоятельства доказываются, прежде всего, материалами дела об административном правонарушении - актами контрольно-проверочных мероприятий, протоколами применения мер обеспечения производства, объяснениями участников производства, протоколом об административном правонарушении. Являясь различными видами доказательств по делу об административном правонарушении, статус которых закреплен в главе 26 КоАП, в арбитражное судопроизводство все они попадают в виде письменных доказательств (ст. 75 АПК). То есть одни и те же факты, сведения, единожды оцененные должностным лицом исполнительной власти и признанные в качестве допустимых, достоверных и достаточных доказательств по делу об административном правонарушении, вновь будут оцениваться, теперь уже судьей, с учетом требований арбитражно-процессуального режима доказывания.
Арбитражный суд может прийти к выводу, что имеющиеся в материалах дела доказательства недостаточны для того, чтобы позволить принять решение о привлечении лица к административной ответственности. Если при этом не ставится под сомнение правильность составленного протокола об административном правонарушении, значит, делается вывод, что протокол составлен при отсутствии надлежащих поводов и оснований для возбуждения дела.
В том случае, если административное правонарушение выявлено в ходе проведения контрольно-проверочных мероприятий, особое внимание обращается на процедуру их проведения и соблюдение установленного порядка оформления результатов, предусмотренных Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», иными федеральными законами и ведомственными нормативными актами, регулирующими контрольно-надзорную деятельность отдельных административных органов. В частности, заявители чаще всего оспаривают, а суд соответственно выявляет следующие обстоятельства: компетентность должностного лица, принявшего решение о проведении контрольных мероприятий; полномочия лиц, проводивших проверку, соблюдение процессуальных гарантий юридических лиц, в отношении которых проводились мероприятия по контролю.
Следует иметь в виду, что при рассмотрении подобного рода дел арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое постановление в полном объеме (ч. 7 ст. 210 АПК). Тем самым основания, по которым заявитель оспаривает решение административного органа, утрачивают возможность очертить предмет доказывания по делу. Арбитражный суд должен по этой категории дел выработать своеобразный шаблон проверки, включающий в себя следующие группы фактов: компетентность органа, вынесшего постановление; пределы полномочий должностного лица, назначившего административное наказание; процедура привлечения к административной ответственности; форма принятого постановления, включая его мотивированность; событие административного правонарушения; виновность лица в его совершении; наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу; соразмерность назначенного административного наказания.
Виды решений арбитражного суда и основания для их принятия устанавливаются ст. 211 АПК. В то же время виды решений, принимаемых должностным лицом или судом по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, устанавливаются ст. 30.7 КоАП. Арбитражным судам необходимо совмещать действие этих двух процессуальных правил таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить соблюдение общих принципов арбитражного процесса, предопределяющих формы деятельности и полномочия арбитражного суда, а с другой, не нарушить материальное административно-деликтное право, закрепляющее правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, и порядок реализации мер административной ответственности.
Если арбитражный суд установит, что постановление о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, он принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя. Такое решение арбитражного суда идентично решению об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения (п. 1 ч. 1 ст. 30.7 КоАП).
Помимо этого, подобное решение арбитражный суд принимает в том случае, если он отказывает заявителю в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока для обжалования постановления по делу. Суд не вправе отказать в восстановлении срока, если материалы дела свидетельствуют о том, что постановление вынесено некомпетентным органом, имеются обстоятельства, исключающие производство по делу (как правило, если к моменту вынесения постановления истекли сроки давности привлечения к ответственности), или санкция назначена за пределами, установленными статьей Особенной части.
В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемое постановление или порядок его принятия не соответствуют закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд признает постановление о наложении административного наказания незаконным и отменяет его полностью или в части или изменяет постановление. В то же время КоАП предусматривает три варианта полной отмены постановления (частичная отмена аналогична изменению постановления): отмена с прекращением производства по делу; отмена с направлением на новое рассмотрение; отмена с направлением по подведомственности. Каким же образом соотносятся эти полномочия между собой?
Решение арбитражного суда о признании постановления административного органа незаконным и его отмене тождественно по своему характеру и юридическим последствиям отмене постановления и прекращению производства по делу (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП). Поэтому практика некоторых арбитражных судов, дополнительно включающих в резолютивную часть решения фразу «производство по делу об административном правонарушении прекратить», субсидиарно заимствуя этот институт из КоАП, не вполне обоснована. С одной стороны, следует объяснить, почему используется только это решение, а полномочие отправить дело на новое рассмотрение не востребовано, а с другой, требуют разъяснения последствия «простой отмены» постановления - разве в этом случае административный орган вправе издать другое постановление? Очевидно, что нет, так как решение арбитражного суда о признании постановления незаконным и его отмене является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, хотя оно прямо и не указано в п. 7. ст. 24.5 КоАП.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть признано незаконным и отменено арбитражным судом в следующих случаях:
а) при установлении хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ. Первостепенное значение имеют отсутствие события административного правонарушения, отсутствие состава административного правонарушения, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, действия лица в состоянии крайней необходимости;
б) при недоказанности события административного правонарушения или вины лица в его совершении. Данное основание освобождения от административной ответственности лежит в сфере процессуально-правовых отношений и проводит различие между констатацией отсутствия события (п. 1 ст. 24.5) и его недоказанностью;
в) при признании совершенного административного правонарушения малозначительным;
г) при нарушении установленного процессуального порядка привлечения к административной ответственности;
д) при неверной юридической квалификации административного правонарушения;
е) при выявлении некомпетентности органа или должностного лица, вынесшего постановления.
Таким образом, арбитражно-процессуальная форма разрешения данного вида споров, с преобладанием процессуальных средств искового производства, не позволяет арбитражному суду, во-первых, отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, а во-вторых, отменить постановление и направить дело на рассмотрение по подведомственности. Без этих полномочий арбитражные суды не могут в полном объеме выполнять функции «второй инстанции», обеспечивая логическое процессуальное завершение реализации административно-деликтных правоотношений. Судебная процедура пересмотра дела об административном правонарушении не должна позволять виновному уходить от ответственности в том случае, если процессуальные нарушения на досудебной стадии не носят «фатальный» правовой характер и могут быть скорректированы. Тем более что одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отдельного рассмотрения заслуживают такие основания отмены постановления, как признание правонарушения малозначительным и нарушения установленного порядка привлечения к административной ответственности. Согласно ст. 2.9 КоАП при малозначительности административного правонарушения суд может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Критерии малозначительности КоАП не раскрывает, предоставляя правоприменителю достаточную степень усмотрения. Вместе с тем малозначительность является результатом обобщенной оценки характера противоправного деяния. Сложность в том, что подавляющее большинство административных правонарушений являются формальными, что не предполагает оценку размера вредных последствий. Тем не менее противоправность самого деяния также может измеряться по времени, скорости, цене оказанной услуги, количеству документов и т.п. Оценке подлежат также обстановка совершения правонарушения, причины и условия, способствовавшие его совершению. Помимо признаков объективной стороны, малозначительность выражается в признаках субъективной стороны и тех признаках субъекта, которые отразились на характере совершенного противоправного деяния. Малозначительным может признаваться правонарушение, совершенное по небрежности, лицом, ранее не привлекавшимся к административной ответственности, немедленно устранившим причины совершения правонарушения или противоправное состояние, принявшим меры, исключающие повторное совершение аналогичного правонарушения. Некоторые суды признают правонарушение малозначительным, указывая лишь на обстоятельства, смягчающие административную ответственность, что является необоснованным.