Материал: Совершенствование организационной структуры администрации Ахтубинского сельского поселения
Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти. Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня отметим бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления низкий уровень развития муниципальной инфраструктуры остроту социальных проблем. Под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных) осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории ее экономических социальных национальных географических исторических и прочих особенностей формирующую местный бюджет обеспечивающую сбор местных налогов сборов а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов. Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций возложенных на местное самоуправление. Но как свидетельствует анализ доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.
В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается. Изучение тенденций и закономерностей сложившихся в области обеспечения муниципальных образований собственными источниками доходов убеждает что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже.
Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Можно утверждать что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущественные и подоходные налоги.
Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления
различных муниципальных образований, многообразие форм организации и
осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько
организационных моделей местного самоуправления в зависимости от численности
населения и размеров территории муниципального образования, от разграничения
полномочий представительного и исполнительного органов, от объема и сложности
решаемых задач. Каждая модель представляет собой сочетание элементов системы
местного самоуправления - представительного органа («муниципальный Совет»),
исполнительного органа («Администрация») и высшего должностного лица («Глава
местного самоуправления»).
Рис. 1.1 Схема модели «Сильный глава местного самоуправления - муниципальный Совет»
Глава местного самоуправления называется «сильным» в силу своих полномочий. (рис.1.1) Он - самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое определение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению муниципального Совета. Например, в Уставе города Ярославля перечень полномочий города не включает право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Данные полномочия отнесены к компетенции мэра города и мэрии.
В другой модели глава местного самоуправления избирается из
числа депутатов муниципального Совета. «Слабость» главы местного самоуправления
заключается в полной подконтрольности и подотчетности муниципальному Совету:
Глава не имеет права вето, пределы его прав по формированию и руководству
администрации ограничены решениями муниципального Совета, полномочия которого
значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут
включать и распорядительство.(рис.1.2)
Рис. 1.2 Схема модели «Слабый глава местного самоуправления -
муниципальный Совет»
Так Устав города Воронежа относит к числу полномочий муниципального Совета ряд функций администрации: установление правил торговли и бытового обслуживания, установление порядка перевода жилых домов муниципального фонда в нежилые. Согласно Уставу г. Воронежа кроме определения порядка управления объектами муниципальной собственности, муниципальный Совет решает ряд вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью, что делает позиции представительного органа значительно сильнее и устойчивее.
Эта форма подходит для малых городов, управлять которыми не так сложно, и поэтому не так важно иметь сильное централизованное руководство.
Существуют муниципальные образования в которых глава местного
самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и
исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти - городской
управляющий, который назначается советом и может быть смещен советом. Задачи
управляющего формирование администрации, руководство ежедневной работой
администрации, разработка бюджета. (рис.1.3)
Рис.1.3 Схема модели "муниципальный Совет-глава администрации (управляющий)
местное самоуправление организационная структура
Например, по Закону «О местном самоуправлении в Вологодской
области» одним из способов определения главы администрации является конкурсный
отбор, назначение на должность осуществляется представительным органом по
результатам конкурса по контракту.
Рис.1.4 Схема модели «городская комиссия-глава местного
самоуправления»
Следующая модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Решения принимаются депутатами коллегиально. Каждый депутат возглавляет отдел административного управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава и имеет председательские и представительские полномочия и чисто организационные функции внутри городской комиссии. (рис.1.4) Примером использования этой модели местного самоуправления является город Чита.
Для малых поселений может быть актуальной модель «глава местного самоуправления - собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является глава местного самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного самоуправления.
На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных моделей применительно к местным условиям.
Невозможность построения унифицированного варианта объяснима
с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических условий
хозяйствования в России. Однако, субъекты Федерации, выбирая различные модели
местного самоуправления, даже на своей территории не обеспечивают единообразия.
Чрезмерно широкое использование различных моделей самоуправления без должного
учета объективных условий снижает его эффективность и создает правовую
неразбериху.
2. Экономико-правовой анализ организационной структуры органа местного самоуправления
2.1 Общая характеристика Ахтубинского сельского поселения
Сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.Х1] Сельское поселение входит в состав муниципального района.
Сельское поселение - один из типов муниципальных образований в России, предусмотренных муниципальной реформой. Соответствует сельсовету советских времён или волости досоветского и постсоветского периодов, например, Сельское поселение «Тямшанская волость» Псковского района Псковской области. Сейчас в некоторых областях понятие «сельсовет» сохраняется как синоним сельскому поселению или используется в названиях, например, сельское поселение Новинский сельсовет в Богородском районе Нижегородской области.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населённый пункт или посёлок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
Сельское поселение имеет административный центр - населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган данного сельского поселения.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, а также отдалённые и труднодоступные местности.
Численность сельских поселений может варьировать от нескольких десятков человек до 15-20 тысяч жителей.
Для более детального рассмотрения темы исследования необходимо дать характеристику Ахтубинского сельского поселения.
Ахтубинское сельское поселение - входит в Среднеахтубинский район Волгоградской области
Среднеахтубинский муниципальный район образован в 1928 году, расположен в юго-западной части Заволжья Волгоградской области в 38 км от города Волгограда. На севере район граничит с Быковским районом, на востоке - Ленинским, на юге - Светлоярским. На западе его граница проходит по Волгоградскому водохранилищу и реке Волга. Занимает площадь 1,96 тыс.кв.км с численностью населения 57,5 тыс. человек. Граждане трудоспособного возраста составляют 55,3% от общей численности населения. Районным центром является р.п. Средняя Ахтуба.
На территории района расположено 12 поселений, из них: 10 - сельских поселений, объединяющих 61 сельский населённый пункт.
Агропромышленный комплекс района является одним из важнейших секторов экономики. На территории района работают 22 сельскохозяйственные организации, 154 крестьянских (фермерских) и свыше 14 тысяч личных подсобных хозяйств.
Производство продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в действующих ценах за 2009 год составило 1435,63 млн. рублей. Это в сопоставимых ценах на 5,3% выше, чем в 2007 году. Из них: 33,8% продукции произведено сельскохозяйственными организациями, 37,8% - крестьянскими (фермерскими) и 28,4% личными подсобными хозяйствами.
Промышленность района представлена 4 предприятиями. Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по обрабатывающим производствам в фактических ценах за 2008 год составил 496 млн. рублей, что на 5,5% выше предыдущего года. Производство и распределение электроэнергии, газа и воды в фактических ценах за 2009 год составило 124,6 млн. рублей, что на 8,4% выше предыдущего года.
Инвестиции в основной капитал в 2009 году увеличились на 21,5% (в сопоставимой оценке), освоено 798,5 млн. рублей.
В последние годы получил развитие туристско-рекреационный комплекс в Волго-Ахтубинской пойме.
В районе функционируют 2 больницы, 6 поликлиник, 28 фельдшерско-акушерских пунктов, 32 образовательные школы, 10 детских дошкольных учреждений, 25 библиотек, 23 учреждения клубного типа, 2 музея и 70 спортивных сооружений.
На потребительском рынке работают 161 магазин, 3 рынка, 31 предприятие общественного питания, 80 пунктов бытового обслуживания населения.
Оборот розничной торговли за 2009 год составил 1327,0 млн. рублей, что соответствует уровню прошлого года в сопоставимых ценах.
Оборот общественного питания за 2009 год составил 39,7 млн. рублей, что на 27,9% выше предыдущего года.
Объем платных услуг населения за 2009 год составил 120,57 млн. рублей, что на 27,5% выше предыдущего года.
В 2009 году по сравнению с 2008 годом денежные доходы населения увеличились на 25% и составили 1,3 млрд. рублей.
За 2008 год доходы консолидированного бюджета Среднеахтубинского муниципального района (включая безвозмездные поступления) исполнены на 99,4% и составили 726,93 млн. рублей, в том числе собственные налоговые и неналоговые доходы исполнены на 106,2% и составили 316,75 млн. рублей. Свыше 60% доходной части консолидированного бюджета района за 2008 год сформировано за счет налога на доходы физических лиц. Расходы составили 692,82 млн. рублей.
Основные социально-экономические показатели развития Среднеахтубинского муниципального района за 2008 год:
- численность населения - 57550 человек;
- численность экономически активного населения - 34803 человек;
рождаемость - 731 человек;
- смертность - 941 человек;
поступление налогов и сборов в местный бюджет в расчете на душу населения - 5504 рублей;
инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования в расчете на душу населения - 13875 рублей;
- среднедушевые денежные доходы населения - 5596 рублей;
объем отгруженных товаров собственного производства по обрабатывающим производствам в расчете на душу населения -