- создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности в Российской Федерации;
- официальный статистический учет в области культуры;
- контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о культуре;
- сохранение, использование, популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности, и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
- охрана и сохранение особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
- обеспечение условий доступности для инвалидов культурных ценностей и благ, предоставляемых юридическими и физическими лицами.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры относятся:
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
- организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов Российской Федерации;
- создание и поддержка государственных музеев;
- организация и поддержка учреждений культуры и искусства;
- поддержка народных художественных промыслов;
- поддержка региональных и местных национально-культурных автономий;
- создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями культуры;
обеспечение условий доступности для инвалидов государственных музеев, учреждений культуры и искусства [4, с. 85].
Приоритеты политики Правительства Москвы в области сохранения культурного-исторического наследия соответствуют приоритетам государственной политики Российской Федерации в области культуры, обозначенным Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» и федеральной целевой программой «Культура России (2012-2018 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 186 «О федеральной целевой программе «Культура России (2012-2018 годы)».
Рассмотрим органы управления, осуществляющие культурную политику на уровне городов федерального значения. В Санкт-Петербурге – Комитет по культуре Санкт-Петербурга – структурное подразделение Правительства Санкт-Петербурга, созданное в целях проведения государственной политики и осуществления государственного управления в сфере культуры и искусства. В соответствии с законом Санкт-Петербурга «О политике в сфере культуры» «политика в сфере культуры в Санкт-Петербурге – деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга, направленная на сохранение, поддержку и развитие культуры в Санкт-Петербурге, учитывающая государственную политику Российской Федерации в сфере культуры, социально-экономическое развитие Санкт-Петербурга, интересы жителей Санкт-Петербурга, а также субъектов культурной деятельности». Государственная программа Санкт-Петербурга «Развитие сферы культуры и туризма в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 годы основными задачами ставит:
- cохранение, развитие и популяризация культурно-исторического наследия Санкт-Петербурга;
- сохранение и развитие профессионального искусства, поддержка многообразия творческой деятельности в Санкт-Петербурге;
- формирование имиджа культуры как основного конкурентного преимущества Санкт-Петербурга;
- сохранение и развитие системы государственных образовательных учреждений Санкт-Петербурга, реализующих образовательные программы для детей в области искусств, за исключением образовательных программ среднего профессионального образования.
В Москве отраслевой орган исполнительной власти, осуществляющий культурную политику – Департамент культуры города Москвы. На основании постановления Правительства Москвы «Об утверждении положения о Департаменте культуры города Москвы» Департамент культуры города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сфере культуры.
Существующая модель культурной политики в России является синкретической, специфически сочетая патерналистский подход к культуре (как наследие советской модели культурной политики, не знавшей иного, кроме бюджетного источника финансирования культуры) с законодательными гарантиями свободы творчества и невмешательства в него государства. В отличие от советской модели культурной политики, в которой государство являлось ключевым и, часто, единственным субъектом культурной политики, в современной России существует закрепленное нормами права многообразие субъектов культурной политики.
Вместе с тем, государство, по-прежнему, остается основным стратегическим инвестором культуры и культурных институтов. И в ближайшие годы ситуация кардинально не изменится. Это, с одной стороны, делает государство ключевым субъектом культурной политики, обязанным четко формулировать инвестиционные задачи, сочетая это с ценностно ориентированным подходом, с другой, в условиях существующих бюджетных и ресурсных ограничений, требует повышения эффективности инвестиций в человеческий капитал, культуру и культурную инфраструктуру [11, с. 68].
Таким образом, государство в разных случаях выступает как:
а) инвестор, для которого важны эффективность инвестиций и управленцев учреждений культуры;
б) меценат, финансирующий культурную деятельность, исходя из ценностно ориентированного подхода (культура - это ценность и общественное благо, а не услуга), и без ожидания экономической отдачи;
в) соинвестор, в части софинансирования мероприятий и расходных полномочий субъектов Российской Федерации, когда сам механизм субсидий или межбюджетных трансфертов предусматривает показатели эффективности и целевой характер расходов;
г) соинвестор, выступающий в рамках государственно-частного партнерства, как стратегический партнер, стимулирующий приток инвестиций в важную для государства и общества сферу (охрана объектов культурного наследия, туристская отрасль, кинематограф);
д) инвестор, делегирующий часть собственной ответственности и функций общественных институтам (примером этого вида культурных инвестиций являются субсидии некоммерческим организациям на реализацию творческих проектов, а также субсидии творческим и профессиональным союзам, в рамках которых оказывается поддержка региональных отделений, филиалов, выдаются гранты театральным, кинематографическим и иным организациям; поскольку субсидия Союзу театральных деятелей выдается «на поддержку развития театральной деятельности», то предполагает, что СТД выступает в роли института развития, которому, отчасти, делегирована часть функций по поддержке, развитию и стимулированию театрального дела на федеральном уровне и в регионах).
Вместе с тем, следует учитывать, что унаследованный от советской модели патернализм оборотной своей стороной имеет специфическую проблему формирования у части субъектов культурной политики иждивенческих настроений в отношении обязательств государства. В этих условиях, обычное для зарубежной практики намерение инвестора оценить и проконтролировать эффективность инвестиций (с точки зрения экономической целесообразности понесенных расходов, целевого характера расходования средств, возможной оптимизации будущих расходов), порой, воспринимается как вмешательство в творческую деятельность или формирование поля конкуренции. Однако общей нормой мировой практики является конкуренция творческих проектов. В некоторых направлениях культурной деятельности, например, в сфере креативных (творческих) индустрий, конкуренция за получение государственных инвестиций будет сохраняться всегда [28, с.36].
В России, федеративном государстве, где региональное и этнокультурное многообразие – историческая традиция, делегирование части полномочий и функций с более высокого властного уровня является естественным и неизменным. Это, в определенной мере, относится и к общественным институтам, которым, в соответствии с принципом субсидиарности, могут делегироваться отдельные функции. Вместе с тем, в случае, если местные власти или общественные институты не способны самостоятельно справиться с проблемой в рамках делегированных им функций, эти функции могут быть возвращены на прежний уровень.
С другой стороны, особенностью современного экономикоцентричного подхода к гуманитарной сфере является узковедомственный подход к культуре, а также утилитарное понимание культуры, как сферы услуг (в соответствии с общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) услуги учреждений культуры оказались в разделе «Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг», в то время как услуги образования и здравоохранения имеют свои отдельные разделы). Это порождает низкий правовой и общественный статус культуры, невостребованность потенциала культуры.
Снизился и общественный статус государственных (муниципальных) учреждений культуры: если раньше их деятельность позиционировалась как реализация государственной культурной политики в части приобщения населения к культурным ценностям, просвещения, воспитания и сохранения преемственности развития отечественной культуры, то в настоящее время они оказывают услуги населению. Все это приводит к умалению роли культуры в общественном развитии, что не соответствует как подходам, зафиксированным в Основах ГКП, так и стратегическим интересам российского государства [14, с. 66].
Среди других проблем, определяющих целесообразность выработки новой модели культурной политики: сложности межведомственного взаимодействия по вопросам развития культуры; инфраструктура культуры, не отвечающая вызовам нового времени; недофинансирование культуры и недеверсифицированность источников ее поддержки; несовершенство системы институтов развития; наконец, необходимость учета целей, задач и приоритетов ГКП и настоящей Стратегии в документах стратегического планирования, в том числе, разрабатываемых в целях планирования и программирования.
Главной задачей законодательства в области культуры является осуществление ст. 44 Конституции Российской Федерации [3], которая гарантирует каждому свободу во всех областях творческой деятельности. Данная гарантия опирается как на другие положения Конституции – о защите интеллектуальной собственности, о защите от недобросовестной конкуренции, о свободе информации, мысли и слова, так и на общепризнанные принципы и нормы международного права. Так, согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах [1], участвующие в нем государства обязуются уважать свободу, необходимую для научных исследований и творческой деятельности. Российская Федерация участвует в значительном числе конвенций и международно-правовых договоров, в той или иной мере посвященных регулированию творческих отношений в самых различных сферах и проявлениях: в Конвенции, учреждающей Всемирную организацию интеллектуальной собственности (ВОИС) 1967 г., Договоре о патентной кооперации 1970 г., а также с 1995 г. – Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений 1886 г. (в ред. 1971 г.), Конвенции об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм 1971 г. и ряде других.
В период с 1990 по 2000 г. были приняты основообразующие законы в сфере культуры. Это, в первую очередь, «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (от 09.10.92 № 3612-1) – основной закон в области культуры.
Кроме этого был принят ряд законодательных актов в различных областях культурной деятельности:
- Закон РФ «О средствах массовой информации» (от 27.12.1991 № 2124-1), контролирует средства массовой информации в части касающейся сферы культуры (недопустимость цензуры, злоупотреблением свободы массовой информации и т.д.) [];
- Закон РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (от 15.04.1993 № 4804-1), обеспечивает защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них, способствует развитию международного культурного сотрудничества, взаимному ознакомлению с культурными ценностями;
- Раздел VII Гражданского кодекса Российской Федерации «Права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации», вступила с силу 1 января 2008 года, регламентирует отношения в сфере авторских и смежных прав (ранее эту сферу регулировал закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» (от 09.07.1993 № 5351-1));
- Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (от 22.10.2004 № 125-ФЗ) регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов;
- Федеральный закон «О библиотечном деле» (от 29.12.1994 № 78-ФЗ) устанавливает правовую базу для сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации;
- Федеральный закон «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (от 26.05.1996 № 54-ФЗ), является специальным законом, устанавливающим особенности правового положения музеев в Российской Федерации и Музейного фонда Российской Федерации;
- Федеральный закон «О государственной поддержке кинематографии» (от 22.08.1996 № 126-ФЗ), устанавливает основы государственной политики в отношении национальной кинематографии, с момента принятия этот закон претерпел множество изменений;
- Федеральный закон «О национально-культурной автономии» (от 17.06.1996 № 74-ФЗ) создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития;
- Федеральный закон «О народных художественных промыслах» (от 06.01.1999 № 7-ФЗ), регулирует отношения в сфере народных художественных промыслов как форме народного творчества народов Российской Федерации, сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов является важной государственной задачей;
- Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (от 15.04.1998 г. № 64-ФЗ), направлен на защиту культурных ценностей от расхищения;
- Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (от 25.06.2002 № 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
- Федеральный закон «О меценатской деятельности» (от 4.11.2014 г. № 327-ФЗ) устанавливает права и обязанности меценатов, права и обязанности получателей меценатской поддержки.
Согласно ст. 4 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» культурная деятельность регулируется в следующих областях:
- выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;
- художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;