Статья: Система социальной поддержки в Украине: неизбежность реформ и оценка перспектив

Несмотря на ошибки и отсутствие системности в процессе реформирования, за два прошедших года были достигнуты определенные позитивные результаты в направления достижения более высокой адресности социальных программ:

1. Постепенное уменьшение числа категориальных программ. При этом одна категориальная программа (по уходу за детьми до 3-х лет) была ликвидирована, другая (на детей одиноким матерям) -- полностью переведена на адресные принципы, а программа социальных льгот прошла первый этап реформирования, который предполагает отсечение контингентов с более высокими доходами.

2. Достижение большей социальной справедливости в системе помощи на детей и лучшей защиты семей с первыми по порядку рождения детьми. Однако, в невыигрышном положении оказались семьи с высокими рисками бедности, где рождаются вторые, а особенно -- третьи и последующие дети По старым правилам для второго ребенка ежемесячная выплата продлевалась с 2-х до 4-х лет, а на третьего и последующих детей -- до 6-ти лет.. Сегодня эти семьи после достижения ребенком трехлетнего возраста могут обратиться только за адресной помощью (малообеспеченным семьям), размер которой гарантированно будет возрастать в соответствии с повышением прожиточного минимума и поднятием порога помощи для детей.

3. Произошли положительные изменения в принципах работы социальных служб -- они начинают сами искать потенциальных участников программ, что особенно важно для пассивных контингентов. Толчком для пересмотра принципов деятельности органов социальной защиты стала необходимость вовлечения в программы жилищных субсидий и компенсаций за повышение тарифов максимального числа семей, которые потенциально не смогут оплачивать коммунальные счета и имеют высокие риски накопления задолженности после очередного раунда повышения тарифов.

4. В сложных экономических условиях удалось достичь общей экономии финансовых ресурсов социальных программ за счет неэффективных и несправедливых выплат.

К началу 2016 г. в результате реформирования только три из основных программ социальной поддержки сохраняют исключительно категориальный принцип предоставления выплат: помощь при рождении, помощь по беременности и родам для незастрахованных и помощь на детей, над которыми установлена опека или попечительство (рис. 4).

В 2014 году велось много дискуссий о реформировании помощи одиноким матерям, поскольку возрастание стоимости программы в последние годы происходило преимущественно за счет контингента получателей минимального размера выплаты (без декларации о доходах). Перевод программы с начала 2016 года исключительно на адресные принципы позволит экономить значительные средства на неэффективных выплатах и направлять их наиболее нуждающимся. Контингент участников программы может сократиться в три раза, а ее стоимость в 2016 году ориентировочно составит около 2127 млн грн в ценах 2013 года (против 3277 млн грн в 2013 г.). ¹⁴

Рис. 4. Состояние реформирования системы социальной поддержки к началу 2016 года Источник: составлено автором.

В программе жилищных субсидий произошло изменение порядка расчета обязательного процента платежа, что стало позитивным сигналом для лучшей адресации программы бедным. Изменения также коснулись снятия ограничений на вхождени программу из-за владения имуществом. В кризисный период, когда динамично происходит потеря традиционных источников существования (вследствие потери работы, уменьшения помощи от родственников и т. д.), подобные ограничения сдерживают эффективное продвижение программы и своевременную помощь населению в оплате жилья. В целом новые правила программы жилищных субсидий на фоне многократного повышения тарифов позволили заметно увеличить охват семей программой и предупредить прогнозируемое возрастание задолженности населения поставщикам услуг. В случае дальнейшего поднятия тарифов в 2016 году ожидается возрастание потенциальных контингентов участников программы жилищных субсидий до 60 % населения страны. За первые три месяца этого года из бюджета уже было потрачено 20 млрд грн на жилищные субсидии, а до конца года программа может стать самой дорогой в системе социальной поддержки, превысив тем самым стоимость детских пособий.

Система помощи семьям при рождении ребенка и до достижения трехлетнего возраста с 2015 года стоит бюджету значительно меньше. В первую очередь, благодаря отмене с 1 июля 2014 года помощи по уходу за детьми до 3-х лет, которая имела преимущественно символический характер из-за низкого размера ежемесячных выплат, однако в масштабе страны ее стоимость к 2013 году достигла 6,63 млрд грн.

Стоимость помощи при рождении будет уменьшаться постепенно, по мере выбытия контингентов, вовлеченных в программу по старым правилам Правила, которые действовали до 1 июля 2014 года, предполагали увеличение размера помощи и периода выплаты в зависимости от порядка рождения ребенка (для вторых детей и для третьих и последующих детей).. Прогноз стоимости программы построен на основе демографического прогноза (табл. 1), расчет предполагает изменение контингента участников, с одной стороны, в соответствии с прогнозом рождаемости и детской смертности, а с другой -- в соответствии с перетеканием контингентов, рожденных до 1 июля 2014 года, в контингенты, рожденные после изменения правил программы. Такой подход дает возможность рассчитать численность детей по возрастным категориям и потребность в средствах на выплату пособий всем рожденным детям. Однако фактически не все рожденные дети участвуют в программе В программе не участвуют те семьи, которые не подавали документы в органы социальной защиты. Также не участвуют дети, которые воспитываются в государственных учреждениях., поэтому на втором этапе осуществляется корректировка потребности в соответствие с административными данными о получателях помощи.

Так, к 2020 году стоимость программы помощи при рождении, которая будет выплачиваться частями до достижения ребенком трехлетнего возраста, и не будет зависеть от порядка рождения ребенка, составит меньше 70 % от значения 2014 года. Будет происходить процесс постепенного снижения стоимости программы, его интенсивность возрастет с 2018 года, когда из программы полностью выйдут дети, рожденные вторыми. А к 2020 году из программы полностью выйдут все контингенты, которые вошли в нее по старым правилам.

Прогноз до 2020 года учитывает использование среднего сценария реформ, т. е. предполагается, что будут реализованы те изменения, которые уже заявлены правительством или включены в проект реформирования на ближайшие годы. Кроме того, предполагается, что с 2016 года начнут возрастать реальные доходы населения.

Таблица 1. Прогноз стоимости реформированной программы помощи при рождении ребенка до 2020 г., тысяч грн в год в ценах 2014 года

Источник: расчеты автора на основе: демографического прогноза Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины; данных административной статистики Министерства социальной политики Украины о годовой стоимости социальных программ.

Прогноз помощи малообеспеченным семьям основан на выборе среднего варианта макропрогноза Выбран средний вариант макропрогноза -- спад в 2015 году, постепенное повышение в 2016--2018 гг. и ускорение роста в 2019--2020 гг. Порог помощи в процентах к прожиточному минимуму не изменится до 2020 года (100 % для пенсионеров, 85 % для детей и 21 % для работоспособных). Доплаты на детей будут только индексироваться на инфляцию, то есть в ценах 2014 года останутся неизменными (250 и 500 грн соответственно на детей 3--6 и 6--18 лет). С 2015 года введена доплата на детей в возрасте 0--3 года в размере 250 грн.. Таким образом, если не произойдет изменений в самой программе, то ее стоимость будет постепенно уменьшаться после 2015 года (в ценах 2014 г.). Наиболее существенное снижение стоимости произойдет после 2018 года, когда доходы населения начнут расти быстрее (табл. 2). Заметный рост стоимости помощи малообеспеченным семьям в 2014 году был связан с повышением порога вхождения в программу для пенсионеров и детей, а также размера фиксированных доплат на детей. А в 2015 году рост стоимости был обусловлен действием других факторов: увеличением контингента участников программы вследствие общего снижения доходов и роста масштабов крайней бедности в стране, а также введением доплат на детей в возрасте 0--3 года. Расширение программы и соответственно повышение ее стоимости возможно только за счет реформирования всей системы, когда контингенты из старых категориальных программ будут получать адресные выплаты на основе проверки нуждаемости.

После введения полноценного механизма адресности для помощи одиноким матерям и обеспечения доплаты на каждого ребенка до 100 % прожиточного минимума (соответствующей возрастной категории), контингент получателей будет очень сильно пересекаться с контингентом программы помощи малообеспеченным семьям. Потенциальные получатели будут выбирать для себя наиболее выгодный вариант. Таким образом, вполне логичным будет объединение двух программ на следующем этапе реформирования. Если не учитывать связь между адресными программами, то контингент получателей помощи на детей одиноким матерям будет довольно стабильным -- с небольшими изменениями вследствие динамики доходов и с постепенным уменьшением за счет меньшего числа новых контингентов Если раньше происходило активное получение формального статуса одинокой матери ради получения пособия, то через пару лет этот поток схлынет вследствие изменения условий программы помощи.. Соответственно стоимость программы до 2020 года может уменьшиться почти вдвое в ценах 2014 года.

Таблица 2. Прогноз стоимости программы помощи малообеспеченным семьям и реформированной программы помощи одиноким матерям до 2020 г., тысяч грн в год в ценах 2014 года

Источник: расчеты автора на основе: данных административной статистики Министерства социальной политики Украины; микроданных обследования условий жизни домохозяйств Украины Государственной службы статистики Украины за 2014 год.

В случае объединения двух программ -- помощи малообеспеченным семьям и помощи на детей одиноким матерям -- общие тенденции в формировании контингентов и стоимости программы не изменят, поскольку будут зависеть исключительно от динамики доходов населения и масштабов бедности в стране.

Слабо прогнозируемой выглядит стоимость программ, связанных с оплатой жилья. Если предположить, что после раундов повышений тарифов в 2014--2016 годах, в последующем до 2020 года повышения будут несущественными и растянутыми во времени, то можно ожидать после 2017 года сужения контингента участников программы жилищных субсидий, и соответственно, постепенного уменьшения стоимости программы.

Таким образом, до 2020 года предполагается относительное снижение стоимости всех основных программ социальной поддержки (в сопоставимых ценах 2014 года), за исключением программ помощи в оплате жилья, которые в значительной степени зависят от изменения тарифов. Тенденция к увеличению стоимости возможна только для программы социальных льгот, если она не будет подвергнута дальнейшему реформированию.

Помощь при рождении станет дешевле на 27 % по сравнению с 2015 годом, поскольку к 2020 г. произойдет полная замена контингентов по старым правилам на контингенты по новым правилам. Благодаря реформированию помощи одиноким матерям ее стоимость может уменьшиться на 44 % по сравнению с 2015 годом (в ценах 2014 г.). Помощь малообеспеченным семьям достигла своего пика уже в 2015 году благодаря действию нескольких факторов. В дальнейшем, если не произойдет кардинальных изменений в программе, ее контингент начнет постепенно сокращаться по мере возрастания реальных доходов населения. Стоимость жилищных субсидий достигнет пика в 2016 году вследствие существенного повышения тарифов, однако в последующие годы контингент участников программы также будет постепенно уменьшаться.

Дальнейшее реформирование должно базироваться на выработке четкой стратегии действий, согласованности изменений между разными социальными программами и с реформами в других сферах, а также с учетом сценариев развития событий на коротко- и среднесрочный периоды.

Соблюдение баланса между экономической и социальной эффективностью сейчас является основным требованием реформы системы социальной поддержки. С одной стороны, речь должна идти о финансовой состоятельности системы и эффективном использовании ресурсов, а с другой -- об утверждении принципа социальной справедливости при распределении средств программ социальной поддержки.

К базовым принципам дальнейшего реформирования системы социальной поддержки можно отнести:

• максимальное усиление адресности каждой программы и системы в целом;

• уменьшение общего числа программи постепенное приближение к одной универсальной программе;

• повышение социальных эффектов программ в рамках действующего финансирования;

• упрощение всех сопроводительных процедур и процедур администрирования за счет создания сквозных реестров.

Выводы

Сформированные к 2014 году тенденции свидетельствовали об острой необходимости кардинальных изменений в системе социальной поддержки. В случае сохранения неизменных правил программ и механизмов их реализации система социальной помощи постоянно требовала бы увеличения суммы расходов за счет категориальных выплат.