Система социальной поддержки в Украине: неизбежность реформ и оценка перспектив
Постановка проблемы
С начала 1990-х годов система социальной поддержки в Украине претерпевала много изменений, по сути, сохраняя основные черты постсоветской системы: преобладающая доля получателей социальной помощи и общего финансирования социальных программ приходилась на категориальные Категориальные виды социальной поддержки предполагают предоставление льготы или выплаты на основании принадлежности к определенной категории и независимо от материального положения семьи, индивида. виды поддержки с низкой социальной эффективностью. Такая система может довольно успешно функционировать в условиях устойчивого экономического роста, поглощая все большую долю социальных расходов и при этом обеспечивая государственную поддержку значительной части населения страны. Однако в периоды стагнации, а особенно в периоды острых экономических кризисов, когда необходимо максимально оптимизировать бюджетные расходы и адресовать государственную поддержку наиболее нуждающимся слоям населения, система советского образца не может эффективно выполнять функцию социальной защиты ввиду чрезвычайно высокой затратности и низкой действенности.
Сформированные к началу 2014 года тенденции четко свидетельствовали об острой необходимости кардинальных изменений в программах социальной поддержки, поскольку в случае сохранения основных параметров действующей системы необходимо было бы постоянно увеличивать сумму социальных расходов, и при этом не иметь возможности сдерживать растущие масштабы бедности в стране.
Анализ последних публикаций. Исследования в области оценки системы социальной поддержки и отдельных программ социальной помощи широко распространены в международной практике. Прикладные исследования по данной тематике регулярно выполняются на уровне международных организаций и периодически активизируются в странах, которые осуществляют реформы и перестраивают национальную систему социальной защиты [1, 2]. В Украине это направление начало развиваться относительно недавно -- с начала 2000-х годов, когда возникла необходимость обоснования принятия управленческих решений в процессе создания новых и реформирования действующих социальных программ. В научной среде исследования этого направления проводили Э.М. Либанова (E.M. Libanova), Е.В. Макарова (E.V. Makarova), В.Г. Сариогло (V.G. Sarioglo), И.Ф. Щербина (I.F. Scherbina) и другие [3, 4, 5].
В последние годы система социальной поддержки в Украине подверглась принципиальному реформированию, оценить последствия которого сложно на основе уже апробированного методологического инструментария. В данной работе сделана попытка оценить первые результаты реформ и возможные последствия для системы социальной поддержки на ближайшие годы.
Цель статьи -- обосновать необходимость реформирования системы социальной поддержки в Украине и дать оценку влияния изменений в социальных программах на ближайшую перспективу.
Для достижения целей статьи предполагается решить комплекс задач: проанализировать показатели функционирования программ социальной поддержки в период 2006--2013 годов; дать гипотетическую оценку развития ситуации в случае отсутствия тех реформ, которые фактически произошли в течение 2014--2016 годов; подвести первые итоги реформирования системы социальной поддержки; представить прогнозную оценку основных социальных программ до 2020 года.
Изложение основного материала
Несмотря на каскад экономических кризисов, которые успела испытать Украина с момента обретения независимости, система социальной поддержки отчетливо демонстрировала тенденцию к возрастанию общей стоимости. Особенно ощутимым этот процесс стал после 2005 года: за период 2006--2013 годов стоимость программ социальной поддержки выросла в три раза -- с 0,8 до 2,4 % ВВП (рис. 1). Кроме того, из бюджета через субвенции финансировалась система социальных льгот (около 1 % ВВП в 2013 году), которая до середины 2015 года была основана исключительно на принципе принадлежности к определенной категории населения и не учитывала доходы семьи.
Категориальный принцип оказания социальной помощи имеет много недостатков, которые влекут за собой неэффективные государственные расходы и, соответственно, финансовые потери. Кроме того, они чреваты нарушением принципа социальной справедливости в системе социальной поддержки и снижением доверия населения к институту социальной защиты. В рамках отдельно взятой категориальной программы ключевой проблемой выступает низкая адресность и так называемые «ошибки включения и исключения» Ошибка включения -- попадание в социальную программу небедного населения, ошибка исключе-ния -- недоохват бедного населения социальными программами., когда помощь чаще оказывается у небедных семей. Система социальной поддержки, в целом основанная на категориальном подходе, демонстрирует негативный кумулятивный эффект, когда одна семья может получать средства сразу из нескольких социальных программ, поскольку имеет в своем составе представителей разных категорий населения; при этом большое число бедных семей может не попадать ни в одну программную категорию. Увеличение финансирования категориальных программ не гарантирует более действенную поддержку нуждающихся и снижение масштабов бедности в стране.
В 2006--2013 гг. самыми высокими темпами росли выплаты по категориальным программам, в первую очередь, помощи при рождении ребенка. Ее размер ежегодно возрастал в соответствии с повышением прожиточного минимума; особенно ощутимым был рост суммы выплат на третьего и последующих детей (примерно 100 минимальных зарплат или 120 прожиточных минимумов для ребенка в возрасте 0--6 лет). Таким образом, за восьмилетний период доля программы в ВВП возросла с 0,25 до 1,20 %, то есть почти в пять раз. Выплаты по уходу за детьми до трехлетнего возраста практически не играли заметной роли в бюджетах семей-получателей, поскольку составляли лишь 130 грн в месяц Минимальный размер помощи, который можно было получить без справки о доходах. Помощь в минимальном размере получало подавляющее большинство участников программы., однако общая стоимость программы достигла к 2013 году 0,44 % ВВП или 6,6 млрд грн в год.
Источник: расчеты автора на основе: данных административной статистики Министерства социальной политики Украины о годовой стоимости социальных программ; Государственной службы статистики Украины о ВВП в фактических ценах (http://ukrstat.gov.ua/).
В последнее десятилетие стремительно возросла стоимость программы помощи на детей одиноким матерям Гибридная программа -- минимальный размер по категориальному принципу, максимальный -- по справке о доходах.. Численность контингента одиноких матерей искусственно увеличивалась, поскольку программа гарантировала ежемесячные выплаты до совершеннолетия ребенка, без необходимости сбора документов и полном отсутствии проверок. Поскольку размер помощи постоянно возрастал из-за привязки к прожиточному минимуму, на фоне постоянного роста численности одиноких матерей удельный вес программы в ВВП за период 2006--2013 гг. вырос с 0,10 до 0,22 %, то есть в два с лишним раза.
В тот же период для программ, основанных на адресном подходе (с проверкой доходов семьи-претендента), была характерна обратная тенденция. Государственная социальная помощь малообеспеченным семьям год от года утрачивала свой контингент и сумму финансирования, однако с 2011 г. произошло повышение стоимости программы вследствие поднятия порога выплат и введения доплат на каждого ребен- ка-участника программы. В результате удельный вес программы в ВВП в 2013 г. превысил уровень 2006 г. (0,27 против 0,19 %), однако численность участников составляла лишь 58 % от уровня 2006 года. То есть произошло существенное увеличение суммы выплат при незначительном увеличении контингента. Введение фиксированных доплат на каждого ребенка нарушило принцип доплатного механизма, и тем самым ухудшило показатели адресности наиболее эффективной с точки зрения поддержки бедных программы. Таким образом, за исследуемый период весомость программы в общей стоимости социальной поддержки сохранилась только благодаря изменениям в механизмах предоставления помощи.
Стоимость еще одной адресной программы -- жилищных субсидий -- не имела четкой тенденции, поскольку зависела от изменения тарифов. В целом финансирование адресных программ (малообеспеченным семьям и жилищных субсидий) возросло за период 2006--2013 гг. с 0,26 до 0,38 % ВВП, однако эти темпы были значительно ниже, чем по категориальным программам.
В 2013 году из 41 млрд грн стоимости социальных программ Стоимость социальных программ, финансируемых из бюджета (за исключением программы социальных льгот). меньше 6 млрд приходилось на адресные программы Две адресные программы -- малообеспеченным семьям и жилищные субсидии., которые предполагают проверку нуждаемости. Еще 10 млрд расходовалось на гибридные программы, по которым можно получить увеличенный размер помощи на основании справки о доходах. Остальные 25 млрд грн были потрачены на программы, основанные исключительно на категориальном подходе. Таким образом, только 14 % от общей суммы финансирования социальной помощи приходилось на адресные программы, а 61 % выплат распылялся по группам населения с разным уровнем дохода (рис. 2).
Сформированные тенденции свидетельствовали об острой необходимости изменений в принципах формирования системы социальной поддержки. В противном случае, при сохранении основных характеристик системы -- неизменных правил ключевых программ и механизмов их реализации, необходимо было бы постоянно увеличивать сумму финансирования социальных расходов. В первую очередь, это касалось выплат при рождении и по уходу за детьми до 3-х лет. Во-первых, привязка к прожиточному минимуму требовала значительного увеличения расходов на эти программы.
Рис. 2. Структура финансирования основных социальных программ (без учета социальных льгот) в 2013 году, в % к общему бюджету программ
Источник: расчеты автора на основе: данных административной статистики Министерства социальной политики Украины о годовой стоимости социальных программ.
Во-вторых, для сохранения эффекта роста числа рождений Увеличение размера помощи в течение анализируемого периода имело главной целью стимулирование роста рождаемости. требовалось периодически (по крайней мере, раз в 2--3 года) существенно поднимать размер помощи, даже по отношению к прожиточному минимуму. Растущее число женщин со статусом одинокой матери Получивших формальный статус на основе отсутствия записи об отце в свидетельстве о рождении. в комплексе с фактором повышения размера помощи Все категориальные выплаты были привязаны к ПМ, что означало их обязательное повышение после каждого раунда поднятия ПМ. Программа основана на доплатном принципе. Порог доплаты для пенсионеров и лиц с инвалидностью в 2014 году достиг 100 %, а для детей -- 80 % прожиточного минимума соответствующей категории. При этом размер месячной выплаты на семью достиг рекордного размера -- 1702 грн на начало года. привело бы к постоянному росту стоимости соответствующей программы.
При этом происходило бы постоянное сужение контингентов адресных программ. Для малообеспеченных семей порог вхождения в программу в 2014 году уже достиг верхней точки 11, за которой начинается риск снижения экономической активности населения и социальной эффективности программы. А по жилищным субсидиям затягивание с существенным повышением тарифов и естественное сужение классических контингентов Основной категорией участников были одинокие пенсионеры с низким уровнем пенсионной выплаты, т. е. вышедшие на пенсию до 2003 года. (так называемых «старых» пенсионеров с низким уровнем пенсий) означало бы постепенную самоликвидацию программы.
Таким образом, в случае отсутствия реформ следовало ожидать существенного возрастания общей стоимости программ социальной поддержки (без учета социальных льгот) -- с 41 млрд грн в 2013 году до 57 млрд в 2020-м (в ценах 2013 года). Кроме того, происходило бы дальнейшее смещение программ к категориальным выплатам, с одновременным сужением программ адресной помощи. Так, потребность в финансировании категориальных программ могла возрасти к 2020 году в 1,4 раза, при этом стоимость адресных программ могла снизиться в 1,5 раза Расчет сделан в сопоставимых ценах 2013 года. (рис. 3).
Рис. 3. Гипотетический прогноз стоимости основных программ социальной помощи до 2020 года в случае отсутствия реформ (стоимость программ в ценах 2013 года)
Источник: расчеты автора на основе: данных административной статистики Министерства социальной политики Украины; микроданных обследования условий жизни домохозяйств Украины Государственной службы статистики Украины за 2014 год.
Начатое в 2014 году реформирование системы социальной поддержки имело общую нацеленность на повышение адресности государственной помощи. При этом реформы не имели системного характера, и в целом отсутствовала схема поэтапных законодательных изменений и пересмотра базовых принципов предоставления государственной поддержки. Основные изменения коснулись Закона Украины «О помощи семьям с детьми», в рамках которого была полностью трансформирована помощь по уходу за детьми до 3-х лет, изменены отдельные условия получения помощи при рождении, помощь на детей одиноким матерям переведена полностью на адресные принципы предоставления с проверкой доходов. Серьезные изменения произошли в системе помощи в оплате жилищно-коммунальных услуг: это и попытка введения новой программы компенсации за повышение тарифов для малоимущих, которая не имела успеха, и максимальное упрощение участия населения в программе жилищных субсидий. Наиболее долгожданным шагом реформ стало начало поэтапного переведения системы социальных льгот на принципы адресности.