За последние годы в Российской Федерации создана своя система законодательства в сфере предупреждения и противодействия террористической и экстремистской деятельности. Особый упор сделан на совершенствование соответствующей правовой базы и использование имеющихся у государства правовых рычагов для предотвращения и должного реагирования на экстремистские проявления в общественной среде и террористическую деятельность.
Общегосударственная система противодействия экстремизму и терроризму представляет собой совокупность субъектов противодействия экстремизму и терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению и расследованию экстремисткой и террористической деятельности, минимизации и ликвидации последствий.
Общегосударственная система противодействия экстремизму и терроризму призвана обеспечить проведение единой государственной политики в области противодействия экстремизму и терроризму и направлена на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Субъектами противодействия экстремизму и терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию экстремизму и терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антиэкстремистких и антитеррористических мероприятий.
Основой правовой базы по проблемам противодействия любым формам экстремизма и терроризма является Конституция Российской Федерации, запрещающая пропаганду или агитацию.
Правовую основу общегосударственной системы противодействия экстремизму и терроризму составляют и общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы «О противодействии экстремисткой деятельности» и «О противодействии терроризму», нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция внешней политики Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Российской Федерации, направленные на совершенствование деятельности в данной области.
Однако основополагающим правовым документом в этой сфере следует считать Концепцию противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ 5 октября 2009 года. Во втором разделе данной концепции в развернутом виде представлена общегосударственная система противодействия терроризму.
Однако данная концепция возникла не на пустом месте: ее созданию предшествовал анализ многолетней практики функционирования в нашей стране системы борьбы с терроризмом.
Основы системы борьбы с терроризмом в Российской Федерации были заложены в 1996 году, когда был издан Указ Президента Российской Федерации «О мерах по усилению борьбы с терроризмом». Спустя год в стране начала действовать специально созданная Межведомственная антитеррористическая комиссия, Председателем которой стал Директор ФСБ России.
В 1998 году, после принятия Федерального закона «О борьбе с терроризмом», Межведомственную антитеррористическую комиссию упразднили. Вместо нее была образована Федеральная антитеррористическая комиссия Российской Федерации. Однако, она не имела постоянно действующего аппарата, отсутствовали реальные механизмы, обеспечивающих обязательность исполнения и контроль реализации принятых Комиссией решений, объективно снижали эффективность антитеррористических мероприятий.
В 2002 году, после захвата заложников в здании «Норд-Оста», было принято новое положение о Федеральной антитеррористической комиссии. Но недостатки тогдашней системы борьбы не были устранены. Анализ контртеррористических операций выявил целый ряд характерных для того времени проблем, в том числе:
отсутствие системного подхода к формированию единой государственной стратегии антитеррористической деятельности и долгосрочных программ ее реализации;
слабое нормативно-правовое регулирование основополагающих принципов функционирования системы противодействия терроризму;
недостаточно четкое распределение задач и функций в сфере борьбы с терроризмом;
отсутствие слаженности в работе и единого управляющего центра;
несовершенство системы контроля и надзора за выполнением установленных Конституцией Российской Федерации общеобязательных требований в сфере противодействия терроризму;
недостаточное ресурсное и научно-техническое обеспечение органов, осуществляющих борьбу с терроризмом.
После трагедии в Беслане в начале сентября 2004 года практически сразу же В.В.Путиным был подписан указ «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», во исполнение которого ФСБ Российской Федерации, а также рядом заинтересованных министерств и ведомств была разработана принципиально новая концепция контртеррористической деятельности государства. Важнейшей ее составляющей стало определение понятия «терроризм», в том числе как «идеологии насилия», что фактически послужило законодательным и теоретическим обоснованием необходимости существования наряду с институтами борьбы с терроризмом институтов предупреждения и профилактики терроризма.
Из-за существовавших недостатков на тот момент и совершенствования государственного управления в этой области 10 марта 2006 года был создан Национальный антитеррористический комитет.
Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета образован Федеральный оперативный штаб. В субъектах Российской Федерации созданы собственные оперативные штабы (их возглавляют руководители территориальных органов безопасности), а в регионах - антитеррористические комиссии (руководство поручено главам региональных органов исполнительной власти). Объединив представителей 17 государственных структур, министерств и ведомств - в их числе ФСБ, ФСО, МВД, МЧС, Минздравсоцразвития, Минтранс России, Национальный антитеррористический комитет стал действительно коллективным инструментом противодействия терроризму.
К числу важнейших результатов работы созданного Комитета следует отнести реальное повышение эффективности действий всех ветвей власти в сфере борьбы с терроризмом. После создания Комитета в последующие два года наблюдалось неуклонное снижение числа террористических акций.
Важнейшим направлением в деятельности Комитета было и остается совершенствование правовой основы противодействия терроризму.
В целях реализации положений Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» приняты постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. № 662 «Об источниках финансирования выплат денежного вознаграждения за содействие борьбе с терроризмом», от 12 января 2007 г. № 6 «Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом» и от 6 июня 2007 г. № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму».
В соответствии с указанным законом принято также Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июня 2007 г. № 352, которым утверждены три очень значимых положения, регламентирующие порядок применения оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта или его пресечения в воздушной среде, во внутренних водах, территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и подводной среде, а также при участии в проведении контртеррористической операции.
По инициативе НАК внесены изменения в Закон «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г., в части осуществления журналистской деятельности при проведении контртеррористической операции.
Кроме того, Россией подписаны и ратифицированы все 13 универсальных конвенций ООН в сфере противодействия терроризму. Наша страна придает приоритетное значение универсализации участия государств в основных глобальных антитеррористических международно-правовых инструментах.
Что же касается общегосударственной системы противодействия религиозно-политическому экстремизму и терроризму в Республике Дагестан, то её становление начинается, когда 16 сентября 1999 года Народное Собрание РД приняло закон «О запрете ваххабитской и иное экстремистской деятельности на территории РД». В соответствии с этим законом на территории Республики Дагестан запрещено создание и функционирование ваххабитских организаций. Запрещена деятельность религиозных миссий, их филиалов, учебных заведений, благотворительных и других фондов, военно-спортивных и других лагерей, отдельных физических лиц, проповедующих идеи ваххабизма и других экстремистских учений. Закон ставит целью положить конец бесконтрольной пропагандистской деятельности зарубежных эмиссаров на территории республики и предусматривает запрет на изготовление, хранение и распространение любых печатных, видео, фото и иных материалов, содержащих пропаганду ваххабизма и экстремизма. Для того чтобы не допустить каких-либо экстремистских отклонений в процессе преподавания в мусульманских учебных заведениях республики, закон обязывает проводить обучение в этих учреждениях только по учебным программам, утвержденным Духовным управлением мусульман Дагестана.
Говоря о Законе РД «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории РФ» необходимо отметить, что с момента его принятия некоторые его положения не соответствовали российскому законодательству. Но, несмотря на некоторую недоработанность дагестанского закона о запрете ваххабизма, он стал реальным заслоном на пути дальнейшего распространения этого экстремистского течения в республике. На наш взгляд, его необходимость и актуальность доказана временем. Значительную роль в активизации борьбы правоохранительных органов по противодействию терроризму и религиозному экстремизму сыграло создание и реализация юридической базы по запрещению деятельности на территории РФ организаций экстремистской направленности в виде Закона РФ «О противодействии экстремистской деятельности» от 6 марта 2006 года.
Кроме того, знаковым моментом в развитии общегосударственной системы противодействия экстремизму и терроризму в РД является создание Национального Антитеррористического Комитета, соответственно и создание оперативного штаба и антитеррористической комиссии в Республике Дагестан.
Вместе с тем, создание новой общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации и на региональном уровнем, безусловно, носит позитивный характер. Можно с уверенностью сказать, что в области борьбы с терроризмом Российская Федерация избрала наиболее верный путь. Именно консолидация усилий различных министерств и ведомств, а также гражданского общества является залогом нашей общей победы над терроризмом. Однако любой план, любая концепция и стратегия - не догма, а потому работа по оптимизации и улучшению антитеррористической деятельности должна быть продолжена, с учетом складывающейся геополитической ситуации, а также развитием собственно терроризма.
Пути совершенствования общегосударственной системы противодействия экстремизму и терроризму в РФ
Несмотря на отдельные успехи федеральных и региональных властей в борьбе с терроризмом, следует признать, что имеющаяся общегосударственная система в этой сфере еще далека от идеала.
Дальнейшее развитие общегосударственной системы противодействия экстремизму и терроризму предполагает концентрацию материально-технических и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях обеспечения деятельности субъектов противодействия экстремизму и терроризму, создание соответствующей инфраструктуры для развития общедоступной сети научно-технической информации, стимулирование органами государственной власти инновационной и инвестиционной политики в целях повышения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности, а также в целях формирования системы страховой защиты населения от проявлений экстремисткой деятельности и террористических рисков.
Чтобы улучшить противодействие экстремизму и терроризму, необходимо ликвидировать причины, вызывающие развитие и распространение этих элементов.
Работу по стабилизации ситуации в регионе предлагается проводить по следующим основным направлениям: устранение социально-экономических причин межнациональной напряженности, урегулирование основных конфликтов, оптимизация миграционной ситуации, преодоление религиозного экстремизма, укрепление позиций культуры и образования.
Социально-экономическое направление. Экономическая поддержка федеральным центром, посредством финансового вливания в реализацию конкретных экономических и производственных программ только на условиях обеспечения контроля за денежными потоками. Также следует обеспечить развитие местных промыслов, добычу природных ресурсов, производство стройматериалов, туризм.
Следует дать возможность конкретным депрессивным городам и районам четко очерченные временем налоговые льготы и льготные банковские кредиты под гарантии республиканских и местных бюджетов.
Следующее направление - урегулирование основных конфликтов. Сформировать единое информационное и культурно-образовательное пространства - основной предпосылки для осуществления реального диалога культур, способствующего укреплению мира и стабильности в регионе. Эта задача может быть решена только при целенаправленном и комплексном задействовании системы мер по профилактике и разрешению конфликтов.
Принять меры по кадровому обеспечению органов власти субъектов Федерации СКФО квалифицированными кадрами конфликтологов.
Приступить к созданию в городах субъектов ЮФО и СКФО нового института - встроенных в систему муниципальной власти на уровне района (для крупных городов) или города в целом особых конфликтологических служб, которые могли бы оказывать различные услуги населению (информирование, посредничество в разрешении конфликта).
Создать необходимые условия в крупных городах Центры по разрешению конфликтов, где населению могла бы оказываться квалифицированная конфликтологическая помощь в различных сферах жизни.
Кроме того, необходимо совершенствование правовой базы, то есть следует провести инвентаризацию всех законодательных актов, направленных на борьбу с экстремизмом и терроризмом, внести в них необходимые коррективы в плане усиления ответственности за осуществление вышеназванных видов противоправной деятельности, а главное - усилить практику правоприменения этих норм.
Так же нужно воссоздать единую жестко централизованную спецслужбу России, упростив ее структуру, улучшив техническое оснащение, укрепив кадровый состав, увеличив денежное содержание оперативным сотрудникам.
Нужно усилить борьбу с финансированием экстремизма и терроризма предполагало реализацию мер, направленных на подрыв и ликвидацию внешней и внутренней экономической базы радикалов. Реализация на практике этих мер играет главенствующую роль, поскольку существенно ограничивает финансово-экономические возможности экстремистов и одновременно сужает социальную базу их поддержки.