Президент России:
распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ст. 84, п. «б»);
утверждает своими указами систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а также положения о федеральных министерствах и ведомствах, находящихся под его непосредственным руководством;
назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (причем в соответствии со статьей 1 (ч. 2) Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ в ред. от 28 ноября 2015 г. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правами юридического лица);
назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. №501-ФЗ « Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»);
осуществляет руководство Следственным комитетом Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности Председателя Следственного комитета Российской Федерации и его заместителей, утверждает Положение о Следственном комитете (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ в ред. от 03.08.2018 «О Следственном комитете Российской Федерации»).
Обобщая вышеуказанные прерогативы Главы государства, можно уверенно сформулировать вывод о, несомненно, руководящей роли конституционного института Президента Российской Федерации в такой подотрасли (подсистеме) конституционного права, как «Система федеральных органов государственной власти».
Одним из важнейших институтов в анализируемой подсистеме конституционного права является институт парламента (Федерального Собрания) России как общегосударственного органа законодательной власти. Современный российский парламент, по мнению Ж. И. Овсепян, относится к парламентам «с относительно определенной компетенцией» в связи с законодательными полномочиями по предметам совместного ведения (статья 72 Конституции) не только у Федерального Собрания, но и у органов законодательной власти субъектов Российской Федерации [6, с. 14 - 15].
Принимая во внимание предложенную В. Е. Чиркиным классификацию парламентов по трем разновидностям («с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные»), можно условно охарактеризовать Федеральное Собрание как парламент с «ограниченными полномочиями» [7, с. 196 - 197].
Формулируя определение института законодательной власти как совокупности конституционно-правовых норм, регулирующих статус палат российского парламента и основные направления их деятельности, Н. М. Колосова вполне обоснованно предлагает принять федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании, который мог бы определить и конкретизировать более подробно реализацию полномочий палат и процедуры их взаимодействия наряду с иными вопросами их деятельности [1, с. 279 - 280]. Вместе с тем, мы не можем согласиться с утверждением названного автора о якобы «доминирующей» роли института законодательной власти в системе федеральных органов государственной власти [1, с. 280], так как мы уже выше указывали на ведущую и даже определяющую роль в этой системе именно института Президента Российской Федерации.
При этом мы ни в коей мере не умаляем роли и значения Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - в качестве представительного и законодательного органа современного Российского государства. Нами вполне разделяется весьма четкое обоснование такой важной функции парламента, в качестве которой выступает его контрольная деятельность, сформулированное В. А. Тумановым, а именно: «Доктрина конституционного права наряду с законодательством выделяет и такую функцию парламента, как контроль за деятельностью исполнительной власти, главным образом в лице ее высших звеньев» Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б. Н. То- порнина. М.: Юристъ, 1997. С. 515.. Это подтверждается и ежегодным отчетом перед Государственной Думой Правительства Российской Федерации, вмененным в обязанность высшего федерального органа исполнительной власти в соответствии с Законом Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».
Немаловажной мерой парламентского контроля призвано стать также парламентское расследование в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7; 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 40.. Однако за период, прошедший после принятия этого Закона, так и не было проведено ни одного парламентского расследования в полном объеме, хотя для него имелось достаточно оснований.
Свою особую роль в деятельности парламента России играет Совет Федерации, порядок формирования которого неоднократно законодательно пересматривался. Из новаций последних лет отметим внесенную в 2014 году поправку в статью 95 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой в состав Совета Федерации входят наряду с представителями субъектов Российской Федерации (по два от каждого из 85 регионов) также и назначаемые Главой государства представители Российской Федерации, число которых должно составлять не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (т. е. не свыше 17). Причем в соответствии с частью 4 статьи 95 Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации - в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Поскольку по этому вопросу до сих пор не принят федеральный закон (либо поправки к нему), то назначенный предыдущим Главой государства член Совета Федерации, представляющий якобы всю Россию, может сохранять свои полномочия свыше шести лет, тогда как представители субъектов Российской Федерации назначаются законодательным и исполнительным органом государственной власти соответствующего региона на срок, не превышающий пяти лет, которым ограничены полномочия указанных органов власти субъектов Федерации. В этой связи неизбежен очередной пересмотр Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Необходимо также внесение соответствующих поправок в текст Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Важнейшим институтом (подсистемой) в общей системе федеральной государственной власти выступает институт Правительства Российской Федерации, который вкупе с набором федеральных органов исполнительной власти олицетворяет эту ветвь российской власти.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российского государства (ч. 1 статьи 110). При осуществлении своих полномочий Правительство взаимодействует с институтом Главы государства. Полномочия высшего федерального органа исполнительной власти закреплены в Главе 6 Конституции и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и включаются в соответствующий институт конституционного права.
Для более конкретной характеристики относящихся к институту правительственной власти федеральных органов следует изначально определиться с понятийным аппаратом. Соблюдая принцип научности рассмотрения важнейших проблем развития государства и общества, определимся с исходными, наиболее емкими (гиперонимными) дефинициями.
Прежде всего, следует обратить внимание на то, что в юридическом тезаурусе по неизвестным причинам отсутствуют разъяснения понятий «система федеральных органов исполнительной власти» (далее «система ФОИВ») и «структура федеральных органов исполнительной власти» (далее - «структура ФОИВ»). По крайней мере, в уже изданных и переизданных юридических энциклопедиях их нет [8; 9; 10]. И это, в общем-то, недопустимо, так как понятия «система ФОИВ» и «структура ФОИВ», несомненно, выступают в качестве ключевых категорий политико-юридической организации деятельности общефедеральной исполнительной власти, а также оказывают сильнейшее воздействие на межрегиональный и региональный уровни ее функционирования.
Заметим, что согласно так называемой структурно-организационной концепции, власть (и прежде всего исполнительная) проистекает из универсальности иерархической структуры организации политической (в первую очередь, государственной) жизни, предполагающей отношения подчинения низших уровней структур высшим [11, с. 94].
В соответствии со статьей 71 («г») Конституции страны установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности находится в ведении Российской Федерации.
Исходя из части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства.
С учетом корреспонденции указанных норм Конституции Российской Федерации Конституционным Судом России в постановлении от 27 января 1999 года № 2-П Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 6. Ст. 866. был сделан вывод, предусматривающий необходимость принятия федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти. Однако, прежде чем подробно остановиться на указанном акте конституционного толкования, отметим следующие принципиальные конституционные клаузулы. В соответствии с буквой и духом основного Закона (часть 2 статьи 77) следует учитывать наличие более широкого понятия, в качестве которого выступает дефиниция «единая система исполнительной власти в Российской Федерации», которую образуют в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что можно показать на следующем рисунке:
Единая система исполнительной власти в России
Тесная взаимосвязь подсистем единой системы исполнительной власти подтверждается и всем содержанием статьи 78 Конституции России.
Как было указано выше, легальное упоминание системы федеральных органов исполнительной власти (системы ФОИВ) содержится в статье 71 («г») Конституции России. Что же касается структуры федеральных органов исполнительной власти (структуры ФОИВ), то о ней сказано в части 1 статьи 112, а именно: «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». Однако, здесь ничего не говорится о необходимости утверждения структуры ФОИВ президентскими указами, которые вошли в реальную политикоправовую практику.
Наряду с этим стало обычным делом и саму систему ФОИВ утверждать указами Главы государства. Возвращаясь к постановлению Конституционного Суда России по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, констатируем, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации (состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров), а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных зако- нов Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 6. Ст. 866.. Учитывая то, что бывшая статья 5 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», содержавшая изначально норму об определении системы ФОИВ путем принятия специального федерального закона, была из него исключена (31 декабря 1997 года, № 3-ФКЗ), Конституционный Суд России установил, что по неурегулированным законодателем вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам Там же. (подчеркнуто автором - Л. А.).
Однако, к сожалению, в политико-правовой действительности последнее требование было проигнорировано в первоначальной редакции Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [12]. Это проявилось, в частности, в установлении одной- единственной должности заместителя Председателя Правительства Российской Федерации в нарушение статей 83 (пункт «д»), 110 (часть 2), 112 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а также статей 6 и 9 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», предусматривающих необходимость наличия как минимум двух заместителей Председателя Правительства Российской Федерации [13].
Необходимо также безотлагательно реализовать сформулированное в акте конституционного толкования положение, из которого прямо выводится необходимость принятия федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти, на чем достаточно давно настаивают и видные отечественные ученые [14, с. 127 - 128].
Это позволило бы наконец-то существенным образом стабилизировать и легализовать систему федеральных органов исполнительной власти, застраховав ее от дискреционных метаморфоз такого, например, свойства, которое наблюдалось в промежутке между сентябрем 2007 года, когда система ФОИВ была дополнена государственными комитетами, и маем 2008 года, в связи с их упразднением.
Вообще говоря, ни в одном развитом зарубежном государстве нет такой произвольной «перетрубации» с организационно-правовыми формами (составными элементами) системы исполнительных органов власти. Что касается структуры ФОИВ, то она, как уже было отмечено выше, предлагается Председателем Правительства РФ и утверждается указом Президента РФ. Полагаем, что и структура ФОИВ в случае законодательного закрепления системы ФОИВ станет более предсказуемой и устойчивой, что немаловажно для обеспечения эффективности деятельности федеральной исполнительной власти.
Как известно, ныне существующая структура ФОИВ включает в себя 73 федеральных органа исполнительной власти, в том числе: Правительство Российской Федерации, 22 федеральных министерства, 29 федеральных служб, 21 федеральное агентство В соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 с изменениями по состоянию на 1 января 019 года..
Под непосредственным руководством Главы Российского государства из числа вышеуказанных находится 20 федеральных органов исполнительной власти, в том числе 5 федеральных министерств, 11 федеральных служб и 4 федеральных агентства. Таким образом, практически каждый третий-четвертый федеральный орган исполнительной власти подчиняется напрямую Президенту РФ.