Донской государственный технический университет
Система федеральных органов государственной власти как подотрасль конституционного права России
Акопов Леонид Владимирович
доктор юридических наук, профессор,
Аннотация
Статья посвящена обоснованию специальной подотрасли конституционного права России, а именно - конституционной системе федеральных органов государственной власти, включающей в себя такие подсистемы (институты), как: институт Президента России, Парламента, Правительства, высших судов и прокуратуры страны. Автор утверждает, что федеральные органы государственной власти в их системном единстве выступают непоколебимым условием обеспечения действенности государственного аппарата и конституционного правопорядка.
Ключевые слова: Конституция России, система федеральных органов государственной власти, Президент России, Федеральное Собрание, Правительство России, Конституционный Суд, Верховный Суд, Прокуратура, принцип разделения властей, конституционное право, подотрасли и институты конституционного права Российской Федерации.
федеральный государственный власть прокуратура
Akopov Leonid Vladimirovich, Doctor of jurisprudence, professor, head of the department of "Fundamentals of jurisprudence", Don state technical university
THE SYSTEM OF THE FEDERAL PUBLIC AUTHORITIES
AS ONE OF THE BRANCHES OF RUSSIAN CONSTITUTION LAW
Abstract
The article is devoted to foundation specifically branch of constitutional law of Russian Federation. It is noted such system of federal public authorities, which includes the federal public authorities of president, parliament, government and High Courts. The author states that the presence of the federal public authorities is an inalienable attribute of the state apparatus and one of the main elements of constitution law.
Key words: the Constitution, the system of federal public authorities, the President, the Parliament, the Government, High Courts, procurator, differentiation principle of jurisdiction and powers between the federal public authorities, the institutes of constitutional law of Russian Federation.
Анализируя конституционные основы организации государственной власти, Н.М. Колосова выделяет в качестве институтов федеральных органов государственной власти Президента Российской Федерации, институт законодательной власти, Правительство Российской Федерации и институт судебной власти [1, с. 273]. Такой институциональный подход вполне уместен в общей классификации подотраслей и институтов конституционного права России. В этом контексте нами разделяется тезис названного исследователя о том, что «исходя из норм Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип разделения властей, и соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, необходимо стремиться к исключению возможности концентрации власти у одного государственного органа и к обеспечению как самостоятельного, ответственного функционирования каждой из ветвей власти, так и к их оптимальному взаимодействию» [1, с. 274].
Вместе с тем, принимая во внимание конституционную «клаузулу» об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также о формировании федеральных органов государственной власти в качестве исключительных предметов ведения Российской Федерации (статья 71, пункт «г»), следует внести большую ясность в понятие и построение общей системы (метасистемы) федеральных органов государственной власти, отвечающих теории системного подхода и функционально-структурному аналитическому методу.
Такого рода парадигма, по нашему мнению, может быть креативно реализована при обосновании как внешнего оформления, так и внутренней структуры одной из важнейших подотраслей российского конституционного права.
Как верно отмечено С.И. Носовым: «В юридической литературе нет единого мнения относительно системы институтов конституционного права. Распространенной является позиция, согласно которой система институтов основывается на структуре Конституции Российской Федерации» [1, с. 19].
Вместе с тем, по мнению И. А. Конюховой, система государственной власти относится к институтам конституционного права в их системном единстве [1, с. 191].
На наш взгляд, названные тезисы не вполне отвечают методологии системного подхода. Дело в том, что под системой институтов конституционного права в широком (пространном) ее понимании можно подразумевать саму отрасль конституционного права, а в узком (тесном) представлении она может быть отнесена и к отдельно взятой подотрасли конституционного права. Следовательно, необходимо внести ясность в соответствующие трактовки. Полагаем, что не следует в указанном контексте переусложнять категориальный аппарат и принять за основу логически приемлемую (хотя бы и формально) следующую архитектонику отрасли конституционного права, а именно:
Рис. 1. Схема построения отрасли конституционного права России
Таким образом, определенные однородные группы конституционно-правовых норм образуют подинституты и институты конституционного права; ассоциированные и увязанные между собой институты объединяются в соответствующие подотрасли конституционного права (его подсистемы). Наконец, взаимодействующие и интегрирующиеся друг с другом подотрасли в рамках метасистемы формируют целостную и единую отрасль конституционного права. Каждый из институтов и каждая из подотраслей конституционного права обладает общесистемными свойствами, в том числе и эмерджент- ностью (интегральным эффектом).
Поясним, что в данном случае мы опираемся на модель системы науки конституционного права, предложенную Н. А. Богдановой, и обоснованную ею же формулировку одного из разделов (подсистемы) указанной системы, как-то: «конституционные основы системы государственных органов и их конституционно-правовое положение», к которым она относит, наряду с конституционно-правовыми статусами конкретных видов государственных органов, и связь таких статусов в соответствии с принципами организации государственной власти, закрепленными в конституции конкретной страны [3, с. 119, 121].
Однако, в отличие от мнения названного ученого, мы не включаем в этот раздел избирательное и парламентское право, считая их относительно самостоятельными комплексными институтами конституционного права.
Применяя метод аналогии, полагаем, что так же, как и соответствующая подсистема (раздел) общей системы науки конституционного права, система федеральных органов государственной власти современной России вполне может быть постулирована и проанализирована в качестве важной подотрасли (подсистемы) конституционного права как целостной и единой отрасли.
Исходя из вышесказанного, предлагается построение названной подотрасли понимать следующим образом. В качестве ведущего института (подсистемы) в этой подотрасли выступает конституционно-правовой институт Президента Российской Федерации как главы государства. Важными подсистемами (институтами) общей системы федеральных органов публичной власти являются конституционно-правовые институты трех ветвей власти: законодательной (в лице Федерального Собрания - парламента), исполнительной (в лице Правительства Российской Федерации и системы федеральных органов исполнительной власти) и судебной (в лице Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов). Наконец, в эту же систему (подотрасль) следует включить и федеральные органы контрольно-надзорной власти (в лице Прокуратуры Российской Федерации, Счетной Палаты и некоторых иных государственных органов).
Как точно резюмирует Н. М. Колосова, «в рамках конституционного принципа разделения властей единая государственная власть реализуется конституционно разделенными как по вертикали, так и по горизонтали, но взаимодействующими органами государственной власти» [1, с. 275]. «При этом, - отмечает она же, - каждый из системы федеральных органов государственной власти функционирует самостоятельно» [1, с. 275].
Здесь уместно подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации возлагает обязанность (исключительное полномочие) обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти именно на Президента Российской Федерации (статья 80, часть 2), что предопределяет ведущую роль конституционно-правового института Главы государства в политико-правовом управлении системой (подотраслью) федеральной публичной власти, включающей институты всех ее ветвей. Таким образом, построение вышеназванной подотрасли конституционного права может быть схематично изображено следующим образом (рис. 2):
П - конституционный институт Президента (Главы государства);
З - институт законодательного органа власти (парламента);
И - институт органов исполнительной (правительственной) власти; С - институт органов судебной власти;
К - институт контрольно-надзорных органов власти.
Что касается проблематики федеральных органов контрольно-надзорной власти, то, как мы уже писали об этом ранее, она может и должна рассматриваться через призму конституционно-правовых отношений, исходным постулатом которых выступает принцип народовластия, а также посредством выявления взаимодействия с другими федеральными органами власти вполне определенных федеральных контрольно-надзорных органов: прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и иных [4].
Принимая во внимание ключевое положение конституционного института Главы государства (Президента России) в качестве ведущей подсистемы общей системы федеральных органов государственной власти, рассмотрим подробнее его прерогативы в управлении указанной системой.
Как справедливо отмечал О. Е. Кутафин, значительная часть полномочий Президента Российской Федерации связана с формированием и деятельностью других федеральных органов государственной власти [5].
Первая группа таких полномочий связана с непосредственным принятием Главой государства решений о назначении руководителей федеральных органов государственной власти, а также его исключительным правом предлагать кандидатуры для замещения соответствующих государственных должностей Российской Федерации. Причем за последние пять лет перечень такого рода прерогатив Президента России существенно расширился. Несмотря на большой объем этих полномочий, полагаем важным воспроизвести некоторые из них.
Так, в соответствии со статьями 83 (пп. «а» и «б») и 111 (ч. 1) Конституции Российской Федерации Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации. При этом согласно статье 111 (ч. 4) в случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
По предложению назначенного Председателя Правительства Российской Федерации Президент назначает всех заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, а также и освобождает их от должности (статья 83, п. «д»). Президент вправе принять императивное решение об отставке Правительства Российской Федерации (статья 83, п. «в»).
Среди тех высокопоставленных должностных лиц, которых назначает на соответствующие государственные должности и освобождает от них в согласно положениям статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент, фигурируют также прокуроры субъектов Российской Федерации и иные прокуроры (исключая прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров), так называемые представители Российской Федерации в Совете Федерации, члены и руководители аппарата Совета Безопасности, руководители и высшие должностные лица Администрации Президента, полномочные представители Президента Российской Федерации, высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации; дипломатические представители Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, которые им назначаются и отзываются после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания.
Кроме того, Президент Российской Федерации назначает всех судей федеральных судов в установленном законодательством порядке, за исключением судей Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации (статья 83, п. «е»; статья 128).
На основании Конституции Российской Федерации Глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка Российской Федерации, равно как и ставит вопрос о его освобождении от должности (ст. 83, п. «г»); представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (ст. 83, п. «е»); представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей, а также вносит предложения об их освобождении от должности (ст. 83, п. «е1»).
На основании Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Президент вправе вносить в Государственную Думу свое предложение о кандидате на эту должность.
Наконец, в соответствии со статьей 7 (ч. 1) Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» именно Президент представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Счетной палаты, по его же представлению решается вопрос о досрочном освобождении от этой должности.