Материал: Российская модель бюджетно-налоговой политики

Таблица 3. Динамика доли доходных полномочий субъектов РФ, % [10]

В настоящее время в российской налоговой системе, в сущности, по всем налогам и налоговая база, и налоговые ставки, а также практически все иные элементы налога определяются федеральным законодательством. Права субъектов федерации и органов местного самоуправления сводятся к корректировке налоговой ставки в пределах, установленных центром.

Для России всегда был характерен высокий уровень централизации, в том числе в сфере налоговых полномочий. Некоторое исключение составлял относительно короткий период начала 1990-х годов, неудачный опыт которого породил обратную тенденцию к усилению федеральной составляющей в налоговой сфере. Эффект от централизации оценивается при использовании показателя бюджетной обеспеченности, так как с его помощью можно охарактеризовать доходные возможности субъектов в рамках сложившейся системы распределения налоговых полномочий.

Бюджетная обеспеченность регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО) в начале периода перевеса налоговых полномочий в сторону центра (2000-2002 гг.) характеризуется значительной дифференциацией - 8 регионов из 11 не могут достичь даже среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности. Но с 2007 г., когда процессы централизации практически завершены, модель бюджетного федерализма становится более или менее устоявшейся и не подвергается кардинальным изменениям; картина меняется на противоположную: 7 субъектов «перешагивают» границу среднего по России показателя бюджетной обеспеченности и дифференциация уже не кажется столь глубокой [10].

Централизованное управление, близкое нам исторически, выраженное в смещении акцентов в системе распределения налоговых полномочий в сторону центра федерации, привело к снижению различий в доходных возможностях субфедеральных бюджетов. Регламентирование правил, не идущих вразрез со сформировавшимися принципами бюджетной модели, дало в итоге положительный эффект.

Систематизация характеристик налоговых полномочий дает основания для констатации факта тяготения российской модели бюджетного федерализма к кооперативной:

• жестко унифицированная налоговая система;

• широкое использование расщепляемых налогов;

• превалирование в перечне налогов федеральных по сравнению с региональными и местными.

Финансовая помощь. Структура финансовой помощи соответствует представлению о ней в кооперативной модели бюджетного федерализма: проведение активной государственной политики горизонтального выравнивания, преобладание нецелевой федеральной финансовой поддержки.

Масштабная централизация налоговых полномочий и завышенные расходные обязательства субъектов провоцируют несбалансированное состояние бюджетной системы. Подобная несогласованность не сглаживается финансовой помощью, о чем свидетельствует показатель компенсации, размер которого за семнадцать лет (1995-2011 гг.) уменьшилась в 3,2 раза (рис. 2).

Рис. 2. Характеристика финансовой помощи по показателю компенсации

Далеко не всегда снижение федеральной финансовой поддержки субфедеральных бюджетов вызвано улучшением их состояния. Например, ни один из субъектов СЗФО за 10 лет (2001-2010 гг.) не показал устойчивого профицита регионального бюджета, но помощь им в эти годы снижалась. Стабильный перечень регионов-получателей федеральных трансфертов - еще одно свидетельство того, что система предоставления финансовой помощи не упорядочена и сглаживания дисбаланса бюджетной системы с помощью трансфертного механизма не происходит.

Сложившийся порядок функционирования механизма оказания финансовой помощи наполнил его следующим содержанием:

• отведение большой роли горизонтальному выравниванию;

• сложно выстроенная система финансовой помощи;

• преобладание нецелевой финансовой поддержки.

Преодоление несбалансированности российской бюджетной системы не должно сводиться к простому покрытию дефицитов региональных бюджетов, переложению расходной ответственности с одного уровня бюджетной системы на другой или незначительным налоговым корректировкам. Поиск решений накопившихся проблем должен носить системный характер, и понимание того, по каким принципам, конкуренции или кооперации, построена модель бюджетного федерализма, даст возможность проведения адекватных и успешных реформ [10].

Таким образом, можно сделать вывод, что сформировавшийся к середине девяностых годов странный гибрид централизованной системы выделения средств и значительной политической децентрализации, когда стиль взаимоотношений между федеральными и региональными властями определялся в процессе неформального торга, в дальнейшем сменился центростремительными тенденциями бюджетного процесса, отсутствием субнациональной автономии как в финансовом, так и в политическом аспектах.

Стремление построить в начале девяностых годов в нашей стране модель бюджетного федерализма, основанную на принципах конкуренции, не увенчалось успехом в силу чуждости объявлявшихся принципов характеристикам сложившейся в стране системе межбюджетных отношений.

Дальнейшие нововведения и перемены привели к переходу бюджетной модели в рамки кооперативной концепции с уклоном к построению взаимоотношений федерального центра и регионов, основанных преимущественно на принципах централизации. Но это не отменяет необходимость совершенствования межбюджетных отношений в стране, что является предметом расширяющихся научных исследований и рациональной практики.

.3 Модернизация бюджетно-налоговых взаимоотношений региона и федерального центра

В России на сегодняшний день сложилась противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. Это привело к усилению зависимости региональных бюджетов от федерального центра и его трансфертов. При этом бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территории. Учитывая, что собственная доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивается в большинстве регионов лишь на 30-50% их расходных обязательств, а остаток ресурсов формирует за счет межбюджетных трансфертов. В итоге это приводит к снижению заинтересованности регионов в развитии собственной налоговой базы и повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует пересмотра системы распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали», что, в свою очередь, предполагает необходимость модернизации существующей модели бюджетно-налоговых отношений [6].

Действующая система межбюджетных отношений ориентирована на сбалансированность бюджетной системы РФ, прежде всего, в краткосрочном периоде, что решается в основном за счет роста количества и объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, и как следствие - рост числа дефицитных бюджетов. Так, по итогам исполнения региональных бюджетов РФ число дотационных взросло с 40 в 2007 г. до 73 - в 2014 г., т.е. в РФ на сегодняшний день 84% регионов требуют дотаций для решения проблемы сбалансировнности. Недостаток сложившейся модели бюджетно-налоговых отношений в России заключается и в том, что при разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера (НДС, акцизы, и др.) За региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 15-20% всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость в регулировании бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов. Это привело к тому, что внутри субъектов РФ растет централизация средств на региональном уровне, сокращается собственная доходная база регионов, увеличивается их дотационность. К сожалению, существенно не улучшила ситуацию и реализация Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах российской федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, принятая Правительством РФ в августе 2009 г. Поэтому действующая налоговая система и налоговое законодательство, модель бюджетно-налоговых отношений требуют серьезной корректировки. Основной целью модернизации бюджетно-налоговых отношений в РФ представляется переход к такой ее модели, при которой регионы будут стремиться к расширению собственной доходной базы. Одним из эффективных способов стимулирования регионов к расширению собственных источников доходов является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих налогов в бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ. Ориентация на большее ресурсное самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию экономического потенциала территорий. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна быть полностью (или хотя бы в существенной мере) подконтрольна исполнительной власти субъекта Федерации. Такая ориентация бюджетной политики дает возможность обеспечить экономическую независимость территориальных бюджетов. Поскольку, чем больше территориальные бюджеты зависят от внешних источников доходов, тем ощутимее постороннее влияние на них.

Степень трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета зависит от эффективной институциональной организации экономической системы, определяющей особенности проводимой налоговой политики, налоговых усилий региональных властей, оптимизации налоговых платежей хозяйствующими субъектами. Региональная экономическая политика предполагает использование различных финансовых инструментов, оказывающих влияние на развитие налоговых систем субъектов РФ и условия трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы регионального бюджета. К этим инструментам можно отнести определение состава региональных налогов, установление предельных налоговых ставок или их диапазона, порядка и сроков уплаты, предоставление возможности вводить налоговые льготы на территории региона и др. При этом бюджетная политика государства, как правило, не учитывает различий в социально-экономическом положении различных регионов, их сложившуюся специализацию и уровень накопленного производственного потенциала [10].

В современных условиях налоговые полномочия субъектов РФ включают их право вводить или не вводить на своей территории региональные налоги, установленные НК РФ, вводить дополнительно льготы по региональным налогам, устанавливать ставку по региональным налогам в пределах ставок, определенных НК РФ, порядок и сроки уплаты региональных налогов, а также снижать ставку по федеральным налогам, в части, зачисляемой в региональный бюджет. Аналогично формируются налоговые полномочия местных органов власти. Ограниченная самостоятельность регионов определяет особые принципы ведения налоговой политики:

региональное налогообложение в соответствии с установленными компетенциями;

сбор налогов на соответствующей территории и контроль за ним; специальная нормативно-законодательная база, дополненная региональной компонентой и обеспечивающая эффективное функционирование региональной налоговой системы;

инициативы по повышению стимулирующей функции налогообложения и мотивации активности налоговых органов [8].

Существующая дифференциация российских регионов по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет сформировать доходы бюджетов каждого уровня за счет собственных налоговых источников. Расчеты ученых показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех без исключения российских регионов. В силу указанной дифференциации в России невозможно создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы всех бюджетов по уровням бюджетной системы. Поэтому одной из главных задач модернизации существующей модели бюджетно-налоговых отношений является совершенствование методических подходов к определению пропорций распределения налогов по уровням бюджетной системы. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни, эффективность налогового администрирования и др. Поэтому модернизация российской модели бюджетно-налоговых отношений предопределяет необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих принципов формирования и реализации финансовой политики государства, функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно- воспроизводственного развития региональных экономик.

Таким образом, хотелось бы отметить, что модернизация российской модели налогового федерализма в России требует кардинального пересмотра подходов к разграничению не только налоговых полномочий между различными уровнями бюджетной системы, но и иного подхода к определению расходных функций различных бюджетов. В этой связи представляется целесообразным:

. Расширить перечень налогов, находящихся в ведении субъектов РФ и местных органов власти и формирующих их доходную базу;

. Сформировать систему долгосрочных нормативов отчислений от федеральных налогов, остающихся в распоряжении субъектов Федерации;

. Распределять налоговые поступления с учетом социально- экономических норм и нормативов, а также региональной специфики субъектов Федерации (т.е. возможность асимметричного подхода в целях бюджетного регулирования); реорганизовав, таким образом, механизм бюджетно-налоговых взаимоотношений, можно добиться значительного повышения доли собственных доходов в региональных и местных бюджетах и повысить тем самым их самостоятельность, а также реальную отдачу от налогового потенциала региона.

бюджетный конкурентный федерализм экономика

Глава 3. Анализ бюджетно-налоговой политики как инструмента государственного регулирования рыночной экономики России в современных условиях

Бюджетно-налоговая политика государства - важное направление его финансовой политики, которое играет большую роль в регулирование экономики посредством налогов и политики доходов и расходов. Эта тема очень актуальна сегодня, так как от того, как правительство будет осуществлять бюджетно-налоговую политику, зависит судьба каждого человека, живущего в нашей стране и судьба всей страны в целом.

Система налогов и сборов, уровень государственных расходов, распределение бюджета государства служит механизмом экономического воздействия на уровень ВНП, ВВП и национального благосостояния, также служит достижением эффективного общественного производства, его структуру и динамику, ускорение научно-технического прогресса.

Федеральный бюджет вносит решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимых социальных гарантий осуществляется за счет средств федерального бюджета. Наконец, из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Тяжелое положение экономики предопределяет фискальную политику, направленную, с одной стороны, на прекращение спада производства и на стимулирование производства, на мобилизацию финансовых ресурсов в целях их эффективного вложения в отдельные отрасли экономики, а с другой, - на сдерживание всех социальных программ, сокращение расходов на оборону и т.д. Соответственно, при переходе экономики в другое состояние меняются направления фискальной политики.

В последнее время прослеживается тенденция к усилению роли правительства в регулировании национальной экономики через финансовую систему, а именно - расходы государства на программы по социальному обеспечению, на поддержание среднего уровня доходов, на здравоохранение, образование и т.д.