Материал: Российская модель бюджетно-налоговой политики

Рычагом превращения внутреннего спроса домохозяйств в локомотив восстановительного роста выступают разнообразные инструменты налоговой экспансии и масштабных трат бюджетных средств на социальные нужды.

Решительно устраняя налоговую дискриминацию труда как фактора производства, Федеральная налоговая служба обязана обеспечить «четкую расстановку акцентов в налогообложении трудовых, природных, капитальных и финансовых ресурсов». Только при условии трансформации российской модели бюджетно-налоговой политики в направлении переориентации немалых государственных резервов с поддержки отечественной олигархии и спасения финансовой системы США от неизбежного в будущем крушения на сохранение собственного народа, в большинстве своем лишенного финансовых основ благосостояния, станет возможной нейтрализация захлестывающей сегодня российское общество волны сокращающейся покупательной способности домохозяйств [10].

Становление модели финансовых отношений, адекватной нынешнему этапу рыночной трансформации нашего общества, диктует необходимость незамедлительного перехода от борьбы исключительно с абсолютной бедностью к решительному преодолению бедности относительной, что требует запуска широко используемых в мировой практике механизмов преодоления избыточного расслоения населения. В то время как рекомендуемое Международной организацией труда соотношение минимальной и средней заработной платы составляет 50%, а Евросоюз настаивает на доведении его до отметки в 108 60%, соответствующий российский показатель в 2012 г. равнялся всего 17% [5].

Нарушение принципа справедливости налогообложения (который ставится в основание реформирования отечественной системы налогообложения) обусловлено, прежде всего, жестокой налоговой дискриминацией труда как фактора производства сравнительно с другим его фактором - капиталом. Именно собственники трудовых ресурсов несут сегодня, в конечном счете, основное налоговое бремя в части и прямых, и косвенных налогов. Ведь, направляя подавляющую часть своих доходов на приобретение потребительских товаров, они перечисляют в бюджетную систему несравним о большую, нежели представители бизнеса, долю бюджета своих семей через налог на добавленную стоимость. Для них, обладающих несравненно меньшим семейным бюджетом, бесспорно, гораздо сложнее расставаться с 13%-ным подоходным налогом. Социальный налог ложится тяжким грузом, опять-таки, на тех россиян, чьим, по сути, единственным фактором производства является способность к труду.

В то же время подавляющая часть доходов более состоятельной части населения России уводится государством из-под налогообложения, поскольку получаемые ими дивиденды, проценты по депозитам или доходы от аренды собственности облагаются по налоговым ставкам, не превышающим 6-13% [4].

Сочетание высоких ставок единого социального налога и налога на добавленную стоимость приводит, по сути, к двойному налогообложению фонда оплаты труда в нашей стране и обрекает наиболее трудоемкие отрасли (машиностроение, угольную, легкую промышленность), в которых традиционно высока доля заработной платы в структуре издержек производства, на прогрессирующее обнищание.

Поэтому при последующей корректировке Налогового кодекса облегчение фискального пресса должны ощутить на себе, в первую очередь, те из наших сограждан, которые испытывают острую нужду в приобретении пусть не самых дорогостоящих товаров и услуг, но, главное, тех из них, которые заведомо создаются на российской территории.

Таким образом, можно заключить, что если в конце XX в. кризисные потрясения внутри российской экономики не сопровождалось сокращением поставок топлива и сырья за ее пределы, связанных с этим грузопотоков (а значит, и объема предоставляемых транспортной системой услуг), то сегодня сжатие внутреннего спроса сочетается со спадом также спроса внешнего. В такой ситуации только обеспечение во многом автономного роста экономики Российской Федерации за счет форсированного расширения внутреннего рынка способно явиться ведущей пружиной раскручивания посткризисной хозяйственной экспансии нашей страны в направлении преимущественного развертывания производств шестого технологического уклада. И во многом от эффективности государственных закупок, трансфертов и налогов, вводимых правительством, будет зависеть степень усвоения новых импульсов для развития наукоемких, высокотехнологичных отраслей отечественной экономики, которые задает им нынешний кризис.

Глава 2. Российская модель бюджетного федерализма: конкуренция или кооперация?

.1 Общая характеристика признаков и основных принципов построения моделей бюджетного федерализма

Межбюджетные отношения составляют одно из наиболее значимых слагаемых бюджетного процесса, имеющих как экономическое, так и социально-политическое значение. Это особенно характерно для государств федеративного типа, где, как правило, действуют достаточно сложные модели разграничения доходных и расходных полномочий органов управления различного уровня. Не случайно именно состояние межбюджетных отношений в наибольшей мере характеризуется уровнем реализации принципов бюджетного федерализма.

Межбюджетные отношения были и по-прежнему остаются одним из наиболее активно реформируемых элементов бюджетной системы, но, к сожалению, из-за их несоответствия принципам уже сложившейся модели бюджетного федерализма не все нововведения органично в нее встроились. Как достигнуть этой цели?

В экономической литературе существуют различные подходы к определению качественных признаков и основных принципов построения моделей бюджетного федерализма.

Наиболее часто базовыми принципами называют следующие три:

. Разграничение бюджетной ответственности между центром и субъектами федерации. Речь идет о законодательном разграничении сфер финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня.

. Самостоятельность бюджетов различных уровней. Данный принцип предполагает закрепление за каждым уровнем власти собственных источников финансирования расходов на постоянной основе и право самостоятельно принимать решения о направлении использования бюджетных средств.

. Равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с центром. Это положение не означает единообразия таких отношений. Субъекты могут выбрать тот или иной тип отношений с центром при соблюдении законодательно установленных требований этих отношений [8].

Перечисленные выше принципы, сложившиеся под воздействием предпочтений и интересов различных ступеней бюджетной системы, наполняют конкретным содержанием основные параметры, структурно формирующие модель бюджетного федерализма:

• расходные обязательства - распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по предоставлению государственных услуг населению;

• налоговые полномочия - правила, наделяющие соответствующие уровни власти достаточными для реализации возложенной на них ответственности финансовыми ресурсами;

• финансовая помощь - система сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов, вызванных рассогласованностью расходных обязательств и налоговых полномочий, с помощью межбюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на территории всей страны равный доступ граждан к государственным услугам.

В зависимости от порядка установления этих параметров и их взаимодействия выделяют две модели организации системы межбюджетных отношений - конкурентную и кооперативную.

При конкурентной модели «правила игры» определяются каждым участником самостоятельно. Конкуренция между субъектами федерации с помощью установления наиболее выгодных правил игры возникает за мобильные ресурсы. «Правила игры» в кооперативной модели формулируются всеми участниками (федеральным центром и субфедеральными властями) сообща.

Конкурентной бюджетной модели присущи следующие основные особенности:

высокая степень децентрализации управления;

высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей;

четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы;

слабое участие центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций, вообще слабое развитие системы бюджетного выравнивания: как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ или нуждающимся категориям населения.

В качестве примера страны с конкурентной бюджетной моделью нередко приводятся США.

Известный немецкий экономист Х. Зиберт определил кооперативную модель бюджетного федерализма как переговорную, когда все стороны каждый раз собираются и договариваются, в том числе о разделении доходных источников и расходных обязательств. По мнению Зиберта, кооперативной модели присущ значительный недостаток: компромисс на переговорах между центром и субъектами федерации всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, т.к. они в этих переговорах участия не принимают.

Кооперативная бюджетная модель обладает следующими основными особенностями:

значительное участие региональных властей в функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

долевое участие разных уровней власти в главных национальных налогах;

активная политика горизонтального бюджетного выравнивания и, следовательно, повышенная ответственность центра за состояние субфедеральных государственных финансов (что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей);

утверждение принципа территориальной справедливости как приоритетного [8].

Наибольшее развитие кооперативная модель получила в Германии.

Конкурентная модель в большей степени способствует экономической эффективности, кооперативная же направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, т.е. на территориальную справедливость.

Необходимость решать общенациональные задачи (национальная оборона, развитие общенациональной инфраструктуры, масштабные социальные проекты и т.д.), нивелировать межрегиональную дифференциацию делает более адекватной кооперативную модель бюджетного федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора следует предпочесть конкурентную модель (табл. 1).

Таблица 1. Сравнительная характеристика конкурентной и кооперативной моделей бюджетного федерализма

Отметим, что в чистом виде не существует ни кооперативных, ни конкурентных моделей. С одной стороны, невозможно сформировать единые правила игры всеобъемлющими, всегда останутся субъекты, для которых сделают определенные допущения и/или дополнения, следовательно, возникнет конкуренция за особые условия в общенациональных правилах. С другой стороны, даже абсолютно независимым друг от друга и от федерального центра субъектам федерации придется вести переговоры по установлению правил игры, затрагивающих интересы государства в целом.

Таким образом, говоря о конкурентной или кооперативной модели бюджетного федерализма в какой-либо стране, необходимо учитывать, что речь идет о преобладании того или иного принципа в построении межбюджетных отношений. В этой связи представители конкурентной или кооперативной модели - это не «чистые» типы, а страны, где два этих принципа наиболее ярко выражены.

.2 Анализ российской модели бюджетного федерализма

Рассмотрим российскую модель бюджетного федерализма в разрезе представленных выше параметров (расходных обязательств, налоговых полномочий и финансовой помощи) и выясним особенности ее построения и функционирования.

Расходные обязательства. Количественная оценка распределения расходных обязательств по уровням бюджетной системы говорит о практически равном участии центра и регионов в формировании расходной части консолидированного бюджета страны, и эта пропорция стабильна во времени. Незначительное снижение доли расходов консолидированных бюджетов субъектов федерации в консолидированном бюджете страны в 2009-2010 гг. было обусловлено негативным влиянием финансового кризиса на бюджетные пропорции (табл. 2).

Качественная оценка расходных обязательств, исходящая из предположения, что предоставление права расходования средств не всегда предполагает права распоряжения, говорит о снижении количества функций, возложенных на федеральный уровень, в цепочке «нормативно-правовое регулирование - обеспечение финансовыми средствами - исполнение государственных функций». Для региональных и местных властей ситуация противоположна: они мало участвуют в нормативноправовом регулировании, но на стадиях финансового обеспечения и исполнения их роль соразмерна с нормативно-правовой ответственностью.

Таблица 2. Динамика доли расходных обязательств субъектов Российской Федерации в 1995-2010 гг., % [10]

Социальная сфера ответственности - яркий пример рассогласованности расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Основная часть социальных обязательств (образование, здравоохранение, социальная политика) возложена на субфедеральные бюджеты, в совокупных расходах которых они занимают половину, при этом нормативно-правовое регулирование социальных вопросов и установление стандартов в этой сфере государственной ответственности является прерогативой центра федерации (рис. 1).

Характеристика расходных обязательств дает представление о тяготении российской модели бюджетного федерализма к кооперативной с акцентом на доминировании централизованного управления:

• недостаточно четкий перечень расходных полномочий каждого уровня бюджетной системы;

Рис. 1. Структура распределения социальной ответственности между федеральным и региональными уровнями, в % [10]

• широкое распространение принципа «совместного решения»;

• передача федеральных обязательств нижестоящим уровням без подкрепления их финансовыми средствами;

Структурная незавершенность распределения расходных обязательств - нечеткость перечня расходных полномочий - выражается в преобладании государственной деятельности, находящейся в сфере совместного ведения различных уровней власти. При такой расплывчатой иерархии происходит размывание ответственности между уровнями государственного управления при оказании общественных услуг населению и, как следствие, распространение дестабилизирующих бюджетную систему неформальных практик.

Налоговые полномочия. В целях анализа налоговых полномочий рассмотрим структуру консолидированного бюджета Российской Федерации и его динамику за ряд лет (табл. 3).

В сфере доходных полномочий рассматриваемый период четко делится на три подпериода. Если в 1995-1999 гг. наблюдался рост доли консолидированных бюджетов субъектов федерации в консолидированном бюджете РФ, то начиная с 2000 г. роль субфедеральных бюджетов в формировании консолидированного бюджета сокращается, а изменение структуры консолидированного бюджета страны с 2008 г. спровоцировано влиянием финансового кризиса, обусловившего снижение доходов федерального бюджета. При этом темпы сокращения налоговых полномочий (14%) выше, чем темпы снижения расходной нагрузки (10%).