В 1862 г. главный начальник Восточной Сибири предложил пересмотреть организацию земской и городской полиции в ряде пограничных регионов. Он сообщил, что в 1860 г. в Петропавловске, где проживали 621 человек, включая морскую команду, в земский суд и городскую полицию вместе поступили только 11 дел. Иностранная торговля отсутствовала, поселение отличала открытость его обывателей («простота существующих между жителями отношений»). В Николаевске же двух должностных лиц было недостаточно. Корсаков рекомендовал сократить штат полиции в Петропавловском округе по примеру Гижигинского и, напротив, учредить в Николаевске должность частного следственного пристава. Генерал-губернатор сообщил, что Верхнеу- динский округ, «занимая по пространству целую треть Забайкальской области, имеет до 160 000 душ населения, разбросаннаго на 700-верстном расстоянии». Поскольку земский суд объективно не справлялся со своими обязанностями, Корсаков предложил разделить Верхнеудинский округ на два по течению реки Селенги, усилив местную полицию. Равным образом он реко-мендовал выделить в Нерчинском округе часть, населённую преимущественно бывшими горнозаводскими жителями, создав для неё особое земское управление (РГИА, ф. 1265, on. 1, д. 163, л. 4-15 об.).
Ходатайство главного начальника удовлетворили: штат полиции в Нико-лаевске вновь усилили, введя должность пристава следственных дел, в Петро-павловском округе земский суд и городскую полицию заменили на земское управление (ПСЗРИ-Н, т. XXXVIII, № 39267, п. 2, ч. 2, к № 39270, I); в Верхнеу- динском земском суде упразднили должность одного участкового заседателя, в Селенгинском округе учредили земский суд в составе исправника и двух заседателей. Наконец, земское управление образовали для части Нерчинского округа, в состав которой вошли три крестьянских волости вместе с приписанными к ним бывшими горнозаводскими людьми, а также селения бурят и тунгусов, подведомственных Агинской и Урульгинской степным думам (ПСЗРИ-Н, т. XXXVII, № 39043, II, Б, ст. 1; т. XXXVIII, № 39267, п. 4, ч. 2, к № 39270, II; т. XXXIX, № 40760).
В 1858 г. генерал-губернатор Восточной Сибири, описывая особенности Приамурского края, указал на необходимость создания органов полиции на новых территориях, которые, во-первых, могли бы сдерживать злоупотребления торговцев, преимущественно маньчжуро-китайского происхождения, а во-вторых, прямо вмешиваться в конфликты туземцев с ними («инородцы при распрях между собой или столкновениях с русскими, китайцами и манджу- рами, нередко и прежде обращались, а теперь еще более будут обращаться к нам с просьбами о разбирательстве, которыя при отсутствии местной полиции не всегда могут быть удовлетворяемы, чрез что самое у дикарей теряется доверие к русским властям»). Муравьёв-Амурский сообщил, что обязанности полиции поручены им командиру линейного № 15 батальона, находившемуся в Мариинском посте, и что «занятый прямою своею обязанно- стию и не имея средств для письменных дел, он естественно не может исполнять должность полицейского начальника с точностию и вниманием, а при увеличении населения и торговли это будет еще более невозможно». Он предложил разрешить военному губернатору делегировать осуществление полицейских функций по усмотрению вплоть до развития местного управления (РГИА, ф. 1265, оп. 7, д. 239, л. 20-22 об., 25 об. - 26). Положение об управлении Амурской области сделало исключение в ряду должностных лиц только для окружного стряпчего («все распоряжения по делам, до земства относя-щимся, впредь до усиления народонаселения в области, предоставляется военному губернатору производить по своему усмотрению чрез гражданских или военных чиновников, в его ведении состоящих») (ПСЗ РИ-П, т. XXXIII, № 33862, § 34). В 1864 г. начальник области доложил высшему руководству, что «обязанностъ земской полиции возлагалась на одного из состоящих при гражданской канцелярии чиновников особых поручений, но с увеличением числа переселенцев настает надобность в назначении особого чиновника для заведывания крестья-нами» (РГИА, ф. 1265, оп. 6,1864 г., д. 81, л. 14-14 об.).
Проблемы больших расстояний и слабой защищённости коренного населения в новых экономических условиях обострились и в Западной Сибири. В 1863 г. губернатор А.И. Деспот-Зенович сообщил, что «в полицейском отношении округ разделен на три отделения: Обдорское, Кондинское и Сургутское под управлением участковых заседателей, освобожденных от обязанности присутствовать в земском суде и проживающих в своих участках. Такое разделение округа соответствует характеру местности и населения, разделеннаго на три главных племени, резко отличающихся в языке и нравах. Племя верховых остяков, живущих вверх по Оби и ея притокам: Югану, Ваху и другим, - составляет Сургутское отделение; остяки, живущие по средней Оби, от впадения в неё Иртыша, и по притокам: Ляпине, Сосве и другим, составляют Кондинское отделение, и наконец племя низовых остяков, кочующих по низовью Оби и впадающим в нее рекам - Казыму, Нарыжу, Сыне и другим, - Обдорс кое отделение. К этому же отделению причислено и племя самоедов, бродящих на северной оконечности Березовскаго округа». «Городская и земская полиции, как отдельный учреждения в Березовском крае, по малолюдству его, вовсе не нужны», - резюмировал губернатор.
Деспот-Зенович так описал ситуацию в Сургутском участке: «Местные заседатели, не говоря уже об отсутствии в них всяких нравственных начал и привычек к соблюдению только личных своих интересов, по разбросанности этого участка, и сами не в состоянии были бы уследить за действиями проживающих в нем частных лиц. Сами же инородцы не умеют протестовать против недобросовестных действий». Губернатор ходатайствовал о выделении участка в самостоятельное полицейское управление в составе исправника и помощника, заметив, что в Сургуте уже имелись особые казначейство, почтовое и врачебное учреждения (РГИА, ф. 1265, оп. 6,1864 г., д. 23, л. 203 об. - 204, 207 об. - 208).
Томский губернский совет в 1864 г. вновь признал неспособность одного участкового заседателя охватить работой обширную область в Горном Алтае. Для удовлетворения потребности населения в правосудии ежегодно проводились собрания на границе кочевий теленгитов. Однако лица, желавшие уклониться от судебных разбирательств, на них не являлись. Истцы, убедившись в слабости русской администрации, обращались за помощью к китайским чиновникам, которые не отказывали им («весьма охотно пользуются удобным случаем для вмешательства, разъездов по стойбищам и вознаграждения своих трудов»). СКЛОННОСТЬ двоеданцев войти в состав России не останавливала китайских сборщиков налогов, они посещали стойбища и русских подданных.
Причём последние не жаловались на их действия. «До русских властей далеко, а им до нас еще дальше», - отзывались кочевые лидеры. Рассмотрение предложения губернского начальства об учреждении особого органа для управления калмыками и двоеданцами Бийского округа отложили до разработки проекта преобразований на территории всей Азиатской России (ИАОО, ф. 3, оп. 4, д. 6059, л. 1-3,10-11 об.).
Законодательство об автономном положении коренного населения Курильских островов и Чукотки осталось неизменным (ПСЗРИ-П, т. XXVI, № 24811, § И; т. XXXI. № 31080, Положение, § 12).
Кроме названных в составе земских судов в Сибири находились должностные лица, занятые расследованием корчемных дел и устройством переселенцев, существенно разгружавшие обязанности исправников и остальных заседателей. После упразднения в России в 1863 г. должностей корчемных заседателей в Восточной Сибири их переименовали по предложению главного начальника в непременных («так как, в противном случае некому было бы присутствовать в земских судах, ибо земские исправники, по своим многосложным занятиям и безпрерывнъш разъездам, почти никогда не присутствуют в оных, а участковые заседатели точно также не могут оставить, без особеннаго вреда для службы, вверенных им участков») (РГИА, ф. 1265, оп. 6, 1864 г., д. 95, л. 1-6).
Очередное реформирование общеимперской системы полицейского управления состоялось на основании Временных правил, утверждённых 25 декабря 1862 г. (ПСЗРИ-П, т. XXXVII, № 39087). В 1867 г. в Сибири последовало объединение земских судов и городских полиций в окружные полицейские управления, временно сохранившие прежний круг обязанностей. Сургутское отделение преобразовали в округ, в Бийском округе учредили полицейское отделение («для управления кочевыми инородцами»). Самостоятельные городские полиции были оставлены в 14 административных центрах: Колывани, Омске, Петропавловске, Семипалатинске, Тобольске, Томске, Усть- Каменогорске, Благовещенске, Иркутске, Красноярске, Николаевске, Троицко- савске, Чите и Якутске (ПСЗРИ-П, т. XLII, № 44681).
Выводы
Итак, в конце XVIII в. в Сибири была создана система органов городской и уездной полиции, укрепившая позиции государства в макрорегионе. Городские поселения за Уралом продолжали формировать. В Тобольске, древней столице Сибири, полицию в 1782 г. возглавил обер-комендант, однако в большинстве городов вместо управ благочиния, учреждённых официально в качестве органов административной юстиции, действовали только горо дни- ческие правления. В момент создания нижних земских судов в Тобольской, Колыванской и Иркутской губерниях Екатерина II вынужденно допустила замену в их составе дворянских заседателей чиновниками, полагая невозможным передать обязанности полицейской администрации преимущественно крестьянам в лице сельских заседателей. Юрисдикция земских судов не получила закрепления. Павел I упразднил управы благочиния, должности сельских заседателей и увеличил в составе коллегий земских судов общую численность чиновников. Император восстановил ведомственное управление Колывано-Воскресенским и Нерчинским горными округами, исключив их население из-под власти общих органов полицейской администрации.
Александр I продолжил отступление от стандартов организации управления в Сибири, стремясь основательнее учитывать специфичность её условий. Развитие правового регулирования деятельности местных органов полицейской администрации охватило сферу юстиции: в разбирательстве мелких дел они выступали альтернативой по отношению к любым низшим органам. При этом император признал судебные полномочия сибирской полиции востребованными более чем судебная юрисдикция, и в виде особого исключения рассредоточил часть должностных лиц, названных частными комиссарами, по территории уездов, сделав попытку максимально приблизить органы имперской власти к населению крупных сибирских волостей, в том числе коренному. На крайнем востоке макрорегиона - в Камчатске и Охотске, функции полиции по необходимости делегировали и перераспределяли между различными должностными лицами. За полицмейстерами, городничими и земскими судами была закрепили роль органов административной юстиции, актуальность которой росла в Сибири в силу удалённости центров судебной власти, смешения различных групп населения: не только коренного, старожильного и пришлого, но и ссыльного.
В специальном Учреждении 1822 г. была определена зависимость структуры органов и состава должностных лиц полицейской администрации в Сибири от размера, состояния развития и локальных особенностей городских поселений и округов. В крупных городах Сибири начали действовать особые органы - общие и частные управы, в городах второго разряда - частные управы. Исключительным правом сословного представительства в четырёх земских судах приграничных округов Западной Сибири стало пользоваться Сибирское линейное казачье войско - наиболее сплочённая и массовая корпорация. Опыт деятельности частных комиссаров признали полезным, но преобразовали их в институт отдельных заседателей, восстановив единство земских судов. Статус отдельных заседателей присвоили земским управителям волостей, приписанных к алтайским и нерчинским горным заводам.
Для некоторых центров власти продолжали искать безопасное местопо-ложение. Дополнительные изменения в систему органов полицейской адми-нистрации вносились по запросу местного руководства и в связи с рефор-мированием административно-территориального устройства сибирских регионов. Её развитие способствовало планомерному усилению вмешательства государства во внутреннюю жизнь коренного населения. Специфическую компетенцию и юрисдикцию органов полицейской администрации в Сибири обусловливали характерные местные особенности: отсутствие специальных органов управления государственными имуществами и наличие массы лиц, сосланных в наказание.
Структуру органов и состав должностных лиц актуализировали штаты 1856 г. В земских судах Западной Сибири учредили непременных заседателей, обязанных не покидать окружные центры. Отдельных заседателей переименовали в участковых. Особые и дополнительные штаты были введены в связи с расширением и развитием территории Российской империи в Восточной Сибири: Кяхтинского градоначальства, Камчатской, затем Приморской, Забайкальской и Амурской областей. В 1864 г. специальный институт корчемных заседателей в Восточной Сибири преобразовали в непременных, вновь укрепив земские суды в регионе.
Правительство учитывало состояние общественного развития отдельных коренных народов и потребности вмешательства в их жизнь посредством органов полиции. Штат в Николаеве, областном центре, потребовалось усилить в том числе из-за участия полицмейстера в разбирательстве дел нивхов, осуществление полицейских функций в Амурской области - для защиты интересов коренных народов в отношениях с российскими и китайскими предпринимателями и демонстрации возможностей Российской империи. В 1864 г. тобольское губернское руководство ходатайствовало о преобразовании в округ Сургутского отделения Березовского округа в целях более эффективной защиты прав хантов и ненцев в условиях растущего экономического освоения периферийного региона, томское - о выделении алтайского участка для полноценного участия заседателя в осуществлении правосудия по делам калмыков и усиления среди них русского влияния. Действие органов полицейской администрации в отношении чукчей, айнов и алеутов, сохранивших автономии, допускалось исключительно посредством уполномоченных ими родоначальников.
Таким образом, создание, реформирование и развитие системы органов городской и уездной полицейской администрации в Сибири, а также их функций и полномочий, стали одним из важнейших направлений государственной региональной политики, связанной с её интеграцией в состав России. На законодательные решения императорской власти непосредственное влияние оказывали географические, демографические, экономические и этнокультурные особенности макрорегиона и его отдельных частей, определявшие характер, темп модернизации колоссального азиатского фронтира. Применение полицейской юрисдикции являлось важным способом регулирования общественных отношений в Сибири, население которой оставалось чрезвычайно разнородным и рассеянным на огромных пространствах.
Императорская власть оценивала роль административной юстиции в условиях Сибири как более значимую, чем роль судов, осуществление юрисдикции органами полиции - как деятельность необходимую в процессе интеграции Сибири в состав России.