Реформа 1822 г., эволюция системы органов полицейской администрации и развитие их юрисдикции
Следствием оценки состояния государственного управления за Уралом Сперанским стала региональная административно-судебная реформа, осуще-ствлённая с 1822 г. Структуру органов, состав должностных лиц городской и земской полиции вновь актуализировали с учётом размера поселений и округов, численности и плотности их населения. В крупном городе следовало находиться общей и частным управам в составе городничего и частных приставов, частных приставов и квартальных надзирателей, в городе второго разряда - частной управе в лице городничего и надзирателей, в малых поселениях - только городничему (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29125, § 107-110, ИЗ, п. 8, § 123-125, 130). В 1824 г. губернатор И.Б. Цейдлер объяснил необходимость включения в Иркутскую общую управу специальное должностное лицо - «одного особого пристава для производства следственных дел», пояснив, что «порядок производства дел совершенно изменился и получил как более формальности, так равно и более затруднений, которыя увеличены еще тем, что дела вексельный, бывшая до сего на обязанности .магистрата, поступили по 7 пункту ИЗ § Учреждения в ведение городовой управы и умножили почти вдвое письменное по оной производство» (РГИА, ф. 1264, on. 1, д. 110, л. 112-113). В перечне обязанностей городской полиции законодатель указал разбирательство мелких дел («сверх сего полиция, как в частных управах, так и в управе общей, принимает письменный и словесныя жалобы в маловажных обидах, разбирает и решит на основании узаконений») (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29125, § ИЗ, п. 8).
Единство земской полиции восстановили. Наряду с исправником в состав коллегии земского суда входили от 4 до 1 заседателя. В малонаселённых округах работал один исправник (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29125, § 75, 100). Уже в 1823 г. генерал-губернатор Западной Сибири ходатайствовал об увеличении числа заседателей в Курганском земском суде до 4 («по поселенности сего округа, и по многим другим местным причинам»). Схожим образом генерал-губернатор Восточной Сибири аргументировал необходимость профинансировать должность пятого заседателя в Иркутском земском суде, обратив внимание на то, что «в Иркутском уезде находится четыре тракта 1- Якутской, 2- Ангарской, 3м Московский, 4- Кругоморский или Тушинской, к которому присоединяется также и Заморский; следовательно положенные ныне при земском суде четыре заседателя, по многочисленности дел, должны безпрерывно нметъ пребывание свое на сих трактах», «и так всегда почти остается земский суд без членов и без всякаго в оном наблюдения» (РГИА, ф. 1264, on. 1, д. 110, л. 7 об., 17, 111-111 об.). В 1831 г. его просьбу удовлетворили, в Иркутском земском суде появился пятый заседатель (ПСЗ РИ-П, т. VI, № 4316).
В земских судах Омской области защиту корпоративных интересов получило Сибирское линейное казачье войско, командировавшее в них по 1 представителю («из козачъих чиновников») (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29125, § 367).
В 10 округах реформаторы выделили участки, куда назначали отдельных заседателей («по уважению дальних раз стояний и трудности сообщения»), подчинённых исправнику как непосредственному начальнику: пять в Тобольской, три в Томской и два в Енисейской губерниях (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29125, § 86-88, 92). Заседателя, находившегося за Бийской линией, в 1827 г. перевели в Чарыш после переноса окружного центра (ПСЗРИ-П, т. II, № 1383). В состав земских судов на правах отдельных заседателей были включены земские управители волостей, приписанных к алтайским и нерчинским заводам (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29124, ст. 5, п. 3; ПСЗРИ-П, т. XIV, № 13024).
Общие органы полицейской администрации начали действовать в Барнауле. В мелких поселениях горного округа обязанности полиции разрешалось возлагать на управляющих заводами и рудниками (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29124, ст. 5, п. 8; ПСЗРИ-П, т. III., № 1960, § 201-203). В Кяхтинской слободе полицейские функции входили в компетенцию пограничного начальника (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29125, § 470, п. 2). В Охотске полицию возглавил казачий старшина, в Охотском приморском управлении её представляли два земских исправника, из которых гижинскому полагался помощник. В Камчатском приморском управлении властью полиции пользовался его начальник (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29125, § 402, п. 2, § 422,425,426,434).
На крайнем востоке Сибири продолжался поиск оптимальных географических условий для размещения окружных центров. В 1830 г. начальник приморского управления обосновал необходимость переноса главного пункта
Гижигинского «комиссарства», страдавшего из-за разливов реки и подмывания берега, указав для него более безопасное место («на другой стороне реки Гижиги, называемое Колосово, удобное для поселения и имеющее возвышенности от поверхности реки на 5 саж.»). Император согласился дополнительно выделить 15 455 рублей «на постройку казенных зданий и помещений и, а равно на пособие беднейшим гижигинским жителям при перенесении их домов» (ПСЗРИ-Н, т. V, № 3847).
Законодательные акты 1822 г. подтвердили ограниченную юрисдикцию земских судов («разбор маловажных ссор на месте») (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, 29125, § 79, По суду, п. 1, § 101, п. 1) и полную судебно-административную автономию ряда коренных сибирских народов, в отношениях с которыми формально сохранялся архаичный институт заложников («где есть условие иметь всегдашних аманатов, там их брать»). Их взаимодействие с земскими судами осуществлялось посредством уполномоченных старшин. Разбирательство дел допускалось только на основании их обращений («инородцы, несовершенно зависящие, пользуются покровительством и защитою российского правительства во всех внутренних их делах, единственно тогда, когда с просьбами их о том прибегать будут») (ПСЗРИ-І, т. XXXVIII, № 29126, § 73, 80,163-167).
Земское полицейское управление в остальной России реформировали в 1837 г.: в уездном городе полагалось находиться исправнику, старшему и двум сельским заседателям, остальных членов земского суда назначили участковыми заседателями или становыми приставами. Первые могли назначать наказания за хищения имущества, совершённые лицами непривилегированных сословий, на сумму до 20 рублей (6 руб. сер.), вторые - до 10 (3 руб. сер.) (ПСЗРИ-П, т. XII, № 10305, § 5, 37). Решения становых приставов допускалось обжаловать в земском суде (ПСЗРИ-П, т. XII, № 10306, § 56). В 1841 г. Государственный совет повысил цену исков, разрешавшихся в земских судах и стано - выми приставами до 15 и 5 рублей серебром (ПСЗРИ-П, т. XVI, № 15150). Юрисдикции земских судов, полицмейстеров и городничих Государственный совет последовательно уравнял мнением, утверждённым 9 ноября 1837 г. (ПСЗРИ-П, т. XII, № 10684).
Обновлённое в 1837 г. штатное расписание лиц, служивших в Сибири, предусматривало наличие городничих в 29 административных центрах, а также от пяти до двух заседателей в составе земских судов. По одному земскому исправнику следовало назначать в малолюдные округа Якутской области: Вилюйский, Верхоянский, Олёкминский и Среднеколымский (ПСЗРИ- II, т. XII, ч. 2, к № 10812).
В Сибири органы полицейской администрации уполномочили самостоятельно разрешать дела о мелких преступлениях, совершённых ссыльными поселенцами и каторжными не более трёх раз, а также их побегах и перемене ими имени («неподвергающих виновного по общим законам осуждению к ссылке» (1840 г.), «за кои по общим уголовным законам полагаются наказания, восходящия до лишения всех особенных лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ» (1855 г.) (ПСЗРИ-П, т. III, № 2286; т. IV, № 3377; т. XV, № 13657, отд. IV, п. З, пп. 1, 25, 32; т. XXX, № 29330, ст. 1766, п. 1, ст. 1788), выделив в особую категорию их административные правонарушения («маловажные проступки») (ПСЗРИ-П, т. XV, № 13657, отд. IV, п. 5,10; т. XXX, № 29330, ст. 1768).
За Уралом не были востребованы органы ведомства государственных имуществ, и в 1855 г. местных земских исправников обязали разбирать споры сельских обществ о праве владения землями, чем в губерниях Европейской части России занимались окружные начальники (ПСЗРИ-П, т. XXX, № 29916).
Изменения в систему органов полицейской администрации продолжали вносить с целью их укрепления и в тесной связи с реформированием и развитием административно-территориального устройства Сибири. После упразднения Омской области закрыли земские суды в трёх бывших её округах. В Омский земский суд добавили пятого заседателя, в штат Омской городской полиции - помощника полицмейстера и двух надзирателей (ПСЗРИ-П, т. XIV, № 11972, п. 9, И).
В 1843 г. туруханскому отдельному заседателю назначили помощника (ПСЗРИ-П, т. XVIII, № 17409). В 1849 г. губернатор А.В. Пятницкий обосновал необходимость разделения Иркутского округа на три и создания дополнительных земских судов «е отдаленных от Иркутска и противоположных пунктах» (РГИА, ф. 1265, on. 1, д. 86, л. 10).
Генерал-адъютант И.И. Анненков, член Государственного совета, ревизо-вавший Западную Сибирь в 1850-1851 гг., обратил внимание на демографические перемены в Сибири, сделавшие законодательный акт 1822 г. отчасти устаревшим: «Вникая в общия причины неудовлетворительнаго состояния управления в сей стране нельзя не сознать, что оно происходит, столько же от местного положения Сибири, состава ея народонаселения и особенностей одной сей стране свойственных, сколько и от неприменимости в настоящее время самого Учреждения Сибири 1822 г., а также и других постановлений, до управления ея относящихся, которыя ныне потребностям края уже не соответствуют». Ревизор, в частности, указал на специфические функции земских судов в Сибири, существенно расширявшие круг их обязанностей в сравнении с земскими судами в Европейской части России («великороссийских губерний»), связанные с управлением государственными имуществами, водворением переселенцев, перемещениями ссыльных. Анненков сообщил, что встретил в ряде земских судов (Ишимском, Каинском, Омском, Тарском и Томском) много дел о бродяжничестве и преступлениях ссыльных. В 1849 г. в Томском земском суде их («дел по полицейской судебной расправе, о ссыльных и бродягах») было решено 373, в 1850 г. - 241. Анненков полагал, что «при такой обширности власти земских судов, они не имея средств к правильному и быстрому производству дел о бродягах и ссыльных, или решают дела сии с крайнею неосмотрительностию и небрежностию, от чего нередко безвинно отягощают участь преступников, или же не прилагают надлежащаго старания к отысканию и поимке бродяг, от чего преступления остаются безнаказанными, а бродяжничество, столь вредное для благосостояния края усиливается» (РГИА, ф. 1265, оп. 2, д. 77, л. 80 об.).
Ревизор настаивал на том, что причины нарушений в работе земских судов заключались, прежде всего, «в обширности округ, нередко в неудобстве сообщений, значительно увеличивающих затруднения полицейскаго в Сибири управления, и в недостатке средств, несоответствующих значительным и трудныж, возложенным на земские суды, обязанностям». Он предложил ввести в сибирских земских судах должности непременных заседателей и назначить писарей в помощь дистанционным заседателям (РГИА, ф. 1265, оп. 2, д. 77, л. 81 об.). Местные администрации занялись сбором сведений в целях обоснования финансирования должностей непременных заседателей в земских судах (РГИА, ф. 1265, оп. 4, д. 119, л. 29 об.).
Штаты 1856 г. предусматривали наличие в Иркутске, Тобольске и Томске полицмейстера, пристава гражданских и уголовных дел (в первом - двух), а также трёх частных приставов и шести квартальных надзирателей, в Красноярске - полицмейстера, двух частных приставов и двух надзирателей. В Омске надлежало быть полицмейстеру, приставу гражданских и уголовных дел, двум частным приставам и четырём надзирателям, в Якутске - полицмейстеру, двум частным приставам и двум надзирателям, в большинстве окружных центров - по городничему и двум надзирателям, в Нерчинске - городничему (ПСЗРИ-П, т. XXXI, ч. 2, к № 31222). В малых поселениях, например, во всех окружных центрах Якутской области, городские полиции отсутствовали (РГИА, ф. 1265, оп. 4, д. 112, л. 38).
В состав земских судов входили земский исправник, непременный (только в Западной Сибири), а также от четырёх до двух участковых заседателей. Отдельного заседателя с помощником оставили в Туруханском крае. В Якутской области действовали 5 земских управлений в лице исправников с помощниками (ПСЗРИ-П, т. XXXI, ч. 2, к № 31222). В 1862 г. в Бийском земском суде добавили третьего участкового заседателя («для ближайшаго надзора за крестьянами и инородцами двух Бухтарминских волостей») (РГИА, ф. 1265, оп. 11, д. 126, л. 1-9), в 1863 г. в Барнаульском увеличили их число с 3 до 5 (РГИА, ф. 1265, оп. 12, д. 89, л. 1-7).
Значение юрисдикции органов полицейской администрации в Кяхтинском градоначальстве, Камчатской (Приморской), Забайкальской и Амурской областях
Систему органов полицейской администрации потребовалось обновить и развивать в Кяхтинском градоначальстве, а также на территории Камчатской (Приморской), Забайкальской и Амурской областей. В Кяхте с 1851 г. находились полицмейстер и квартальный надзиратель, в 1856 г. к ним добавили пристава следственных дел и второго надзирателя (ПСЗРИ-П, т. XXXI, ч. 2, к № 31222).
В Петропавловском порте, затем в Николаевске и Благовещенске, в которых предусматривался «особый чиновник в звании полицмейстер а», временно допустили свободу кадровых решений («или один из офицеров казачьих, либо флотских») (ПСЗРИ-П, т. XXVI, № 24811, § 17; т. XXXI, № 31080, § 16), («который может быть гражданский или военный») (ПСЗРИ-П, т. XXXIII, № 33862, § 33). Полицмейстера в Петропавловском порте заменили на городничего после утраты им статуса областного центра (ПСЗРИ-П, т. XXXI, № 31080, § 16). В 1851 г. в Петропавловском округе появился исправник, в Анадырском селении - отдельный заседатель, с помощниками (ПСЗРИ-П, т. XXVI, № 24811, § 3,16). С 1856 г. в Петропавловском округе надлежало быть исправнику и двум заседателям, в Гижигинском и Удском - исправникам с помощниками (ПСЗРИ-П, т. XXXI, № 31080, § 5, Б, В, § 6,15). В рапорте от 20 сентября 1858 г. И.И. Муравьёв-Амурский обосновал необходимость увеличения штата полиции в Николаевске не только быстрым ростом населения, но и тем, что полицмейстер осуществлял «надзор за окрестными гиляками и разбирательство их дел» (РГИА, ф. 1265, оп. 7, д. 239, л. 20, 23, 27 об.). В 1859 г. в Николаевске вели должность квартального надзирателя, в Софийске - городничего, в Софийском округе - типовое земское управление в лице исправника с помощником (РГИА, ф. 1265, оп. 7, д. 239, л. 149-149 об.). В Читу назначили полицмейстера («из казачьих офицеров») и квартального надзирателя («из казачьих урядников») (ПСЗРИ-П, XXVI, ч. 2, к № 25394; т. XXXI, ч. 2, к № 31222). С 1858 г. их должности следовало замещать на общих основаниях (ПСЗРИ-П, т. XXXIII, № 33701, ст. 5). В 1856 г. в центр Забайкальской области перевели земский суд из Нерчинска (РГИА, ф. 1265, оп. 4, д. 153, л. 1-7). В Баргузинском округе учредили земское управление в составе исправника с помощником (ПСЗРИ-П, т. XXXI, ч 2, к № 31222).