ФГАО ВО "Север-Кавказский федеральный университет "
Юридический институт
Роль административных регламентов в обеспечении частных интересов
Ахрамеева Ольга Владимировна
кандидат юридических наук
старший преподаватель
Россия, г. Ставрополь
Регулирование общественных отношений основано на сочетании частных и публичных интересов. В теории права частный интерес представляется как интерес, присущий частным лицам, т.е. принадлежит субъектам частного права [14, с. 15]. То есть при его реализации удовлетворяются потребности каждой отдельной личности. В связи с чем большинством пользователей права воспринимается, что данная категория должна регулироваться нормами только частного права. Соответственно этому государство если и может вмешиваться в эту сферу, то должно это делать в минимальном размере. Однако, интересы и отдельной личности и общества в целом неразрывно связны между собой, составляют единое целое.
Антиподом этого интереса, безусловно, является интерес публичный, который в свою очередь проявляется в том, что именно государство во благо всего общества принимает акты, которые могут ограничивать поведение отдельных личностей.
Вместе с тем, это влечет к полноценному сосуществованию всего общества, а не отдельных личностей или классов. То есть, публичный же интерес есть способ обеспечения существования общества как единого целого; при реализации этого интереса создаются блага общечеловеческого характера, которые доступны и присущи всем людям независимо от социального статуса. Они относятся к численно не определенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения.
При этом основной целью законотворческой деятельности государства является не просто урегулировать общественные отношения, а эффективно им управлять. Таким образом, на первый план выходят требования, предъявляемые к государственному (муниципальному) управлению. Одно из основных направлений работы органов исполнительной власти, обеспечивающих повышение эффективности государственного и муниципального управления - регламентация государственных и муниципальных услуг.
В научной литературе к факторам, влияющим на эффективность и качество предоставления государственных услуг, относят взаимодействие с гражданами и юридическими лицами (получателями государственных услуг), организацию работы органов власти и подведомственных им учреждений, межведомственное взаимодействие органов власти между собой при предоставлении государственных услуг. Данный перечень следует дополнить таким фактором, как возможность получения услуг в электронной форме. Следует отметить, что некачественное предоставление услуг в первую очередь обусловлено отсутствием стандартов, административных регламентов предоставления услуг, возможности получить услугу в электронной форме, общедоступной информации о порядке предоставления государственных услуг и результатах их оказания, слабым межведомственным взаимодействием.
Одной из ключевых особенностей современного этапа развития мирового сообщества является повышение роли информации и информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Так, в докладе Генеральной ассамблеи ООН от 16 мая 2011 г. доступ к сети Интернет отнесен к базовым (неотъемлемым) правам человека, ограничение доступа к сети Интернет и распространения информации признано нарушением базовых прав человека.
В мировом сообществе одной из первых правовых основ функционирования электронного взаимодействия между государственными органами и частными лицами - Окинавская хартия глобального информационного общества (22.07.2000 г.). На ее основе и в целях ее дальнейшего развития были приняты следующие акты: Декларация принципов построения информационного общества: глобальная задача тысячелетия (2003 г.), Тунисские обязательства (2005 г.).
Функционирование органов публичной власти на сегодняшний день в сфере государственных услуг представляется невозможным и неэффективным без использования информационно-коммуникационных технологий, включающих специализированные программные комплексы, обеспечивающие осуществление основных видов деятельности. Именно необходимость стабилизации социально-экономического положения России в целом и субъектов Федерации в частности, а также обеспечение дальнейшего совершенствования организационно-правовых форм взаимодействия представителей государства и негосударственных субъектов обусловили проведение реформирования гражданской службы.
Одной из важных задач административной реформы является повышение эффективности и качества осуществления функций исполнительных органов государственной власти, в том числе функций, связанных с оказанием государственных услуг.
Согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации [3] Одним из основных путей совершенствования государственного управления выступает разработка регламентирующих документов различного уровня:
Административных регламентов, регулирующих деятельность органов государственной власти и их подразделений; - служебных контрактов и должностных регламентов, регулирующих деятельность государственных служащих. Одной из основных проблем является то, что недостаточно четко определено положение административных регламентов в системе правовых актов управления. К примеру, Общероссийский классификатор управленческой документации также не содержит такого документа, как административный регламент.
Административный регламент представляет собой систему предписаний, определяющих последовательность действий и решений для органов исполнительной власти, их подразделений и должностных лиц, т.е. это форма закрепления административных процессов органа власти.
Все административные регламенты содержат не только описание управленческих процедур и действий, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и т. д. Особенность административных регламентов состоит в обособленности и детализации административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, которые связывают воедино цели и задачи с ресурсами, определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. административный муниципальный услуга регламент
Административные регламенты - относительно новое явление в российской действительности. Регламент - это вид документа, который способствует систематизации и упорядочению процесса управления, отражая отдельные производственные процессы и порядок их осуществления.
В связи с модернизацией подходов и совершенствованием методов обработки информации, внедрением системы менеджмента качества, эффективность процесса управленческой деятельности организаций различных форм собственности непосредственным образом зависит от его документирования. Систематизации и упорядочению управления способствует создание системы регламентов, отражающих отдельные производственные процессы и порядок их осуществления.
Понятия «Регламент» и «Технический регламент» в России впервые были введены в 1996 г. изменением 2 в ГОСТ Р 1.0-92 [13], где говорилось, что «регламент - документ, содержащий обязательные правовые нормы и принятый органами власти; технический регламент - документ, устанавливающий характеристики продукции (услуги) или связанных с ней процессов и методов производства».
С точки зрения управленческой практики регламент можно определить как документ, в котором в целях упорядочения определенного участка деятельности зафиксированы те или иные часто повторяющиеся операции участников процесса, а также сроки исполнения тех или иных технологических операций. Регламент выполняет, прежде всего, регулирующую функцию. Использование этого документа дает возможность руководству организации не только осуществлять управление, но и анализируя, оценивая бизнес-процессы, оптимизировать существующие технологии.
Как регулирующий документ, регламент должен иметь типовую, фиксированную, строгую структуру текста, где информация излагается однотипно, полно и недвусмысленно, - это важно для выполнения сложных задач, требующих координации действий участников бизнес-процесса. Однако анализ практики работы с документами показал существование регламентов различной композиционно-содержательной, и соответственно, речевой структуры. Данное обстоятельство, на наш взгляд, объясняется рядом связанных между собой факторов:
1) уровнем функционирования документа - государственным / ведомственным (регулирование производственного процесса со стороны государства или ведомства); внешним (регулирование отношений с партнерами / клиентами), внутренним (регулирование действий персонала организации);
2) особенностями субъектов деловой коммуникации - адресанта и адресата;
3) разнообразием регулируемых процессов (бизнес-процессы, взаимодействие организаций, деятельность подразделений, управление персоналом и т. д.).
С учетом этих факторов можно выделить три типа регламентов, имеющих, наряду с общностью, некоторые композиционно-содержательные и речевые особенности
Регламенты первого типа регулируют процессы деловой деятельности организации на уровне государства или соответствующего ведомства. Они отражают общие, типовые процессы, в них содержится информация, предназначенная широкому кругу адресатов. Организация, являясь элементом какой-либо системы (государственной, ведомственной), в своей деятельности должна руководствоваться правилами, законами этой системы, которые фиксируются в документах. Регламенты данного типа издаются государственными органами власти в качестве обязательных или имеющих рекомендательный характер документов, распространяющих свое действие на подчиненные структуры и подведомственные организации и регулирующих определенную часть деятельности или деятельность организации в целом.
Регламенты второго типа применяются организациями для регулирования внешних отношений - с контрагентами, партнерами - на неопределенный (длительный) или определенный (имеющий дату начала и дату окончания) период своего действия. Этот документ включает гораздо больше разделов, чем регламент первого типа, его текст состоит из 20 пунктов, в которых детально излагаются этапы бизнес-процесса. Последовательность действий описана детально, конкретно, для чего используются отглагольные имена существительные, имеющие семантику процесса: проведение, регистрация, аккредитация, публикация, рассмотрение, проведение, заключение и другие.
Этот документ адресован боле узкому кругу участников процесса: адресанты - организации, предоставляющие услуги (участник размещения заказа); адресаты - организации, получающие услуги (заказчик). Содержащиеся в документе термины отражают предметную сферу, которая регламентируется: электронный документ, договор, контракт, заявка, документация, электронная торговая площадка, аккредитация и другие.
Наименования иных документов также связаны с особенностями регламентируемого процесса: электронные документы; реестр участников размещения заказа; заявка на участие.
Регламенты третьего типа применяются для регулирования отношений внутри организации и предназначены прежде всего ее персоналу. Они регулируют частные процессы, более конкретные и специфичные для организации, что определяет композиционно-речевые особенности.
Адресантом рассматриваемого регламента является руководство конкретной организации (руководство организации), заинтересованное в упорядочении процесса деловой деятельности; адресатом - различные сотрудники организации, или группы сотрудников, участники взаимодействия, исполняющие конкретные функции в рамках процесса: руководитель, уполномоченное лицо, куратор договора, руководитель куратора, ответственный за документационное обеспечение (ДО), юристы, руководитель куратора договора / заказчик, менеджер по продажам, коммерческий директор, маркетолог, руководитель проекта, отдел решения информационных задач, отдел расходных материалов, отдел КИПиТПА).
Возвращаясь к вопросу развития электронного взаимодействия между государственными органами и частными лицами в Российской Федерации необходимо отметить, что первоначально правовая база строилась на подзаконных актах [5, 6, 7]. Хотя, по своей природе, подзаконные акты должны функционировать на основе федерального закона, однако на тот момент существовал только Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [1], который прямо не устанавливал принципы взаимодействия государства и гражданского общества.
И только лишь с 2010 года, когда начался очередной этап административной реформы, был принят ряд федеральных законов и подзаконных актов [2, 4, 8, 9, 10], обеспечивающих реализацию государственных услуг в электронной форме. Перевод услуг в электронную форму - это мера по повышению качества обслуживания, при этом успешность электронной формы зависит от качества самой услуги.