Региональный инвестиционный проект: баланс фискальных полномочий
Р.М. Мирзаев Мирзаев Рустам Мирзаевич, аспирант отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Аннотация
В условиях необходимости финансирования крупных инвестиционных проектов в субъектах РФ региональный инвестиционный проект является перспективным механизмом предоставления налоговых льгот инвесторам. В Налоговом кодексе РФ приведены три вида участников региональных инвестиционных проектов, в отношении которых предусмотрен разный порядок предоставления налоговых льгот и их объем. Механизм предоставления льгот участникам региональных инвестиционных проектов осуществляется посредством совместного правового регулирования Российской Федерацией и ее субъектами. Такой механизм достаточно эффективно учитывает фискальные интересы субъектов РФ за счет передачи им дополнительных фискальных полномочий в части предоставления налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов. Вместе с тем в Налоговом кодексе РФ предусмотрен механизм предоставления льгот участникам региональных инвестиционных проектов без учета мнения субъекта РФ, на основании решения только федерального органа исполнительной власти. Это может привести к потере субъектом РФ финансовой устойчивости вследствие невозможности регулирования доходов своего бюджета. Требуется дальнейшее совершенствование института регионального инвестиционного проекта с целью обеспечения подлинного баланса фискальных полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Ключевые слова: фискальные полномочия; региональный инвестиционный проект; доходы бюджета; налоговые льготы; федеральные налоги; финансовая устойчивость; выпадающие доходы бюджета; инвестиции; участник регионального инвестиционного проекта; налог на прибыль организаций.
Abstract
A Regional Investment Project: A Balance between Fiscal Powers
Rustam M. Mirzayev, Postgraduate Student, Department of Financial, Tax and Budget Legislation, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
In the context of the need to finance large investment projects in the Russian Federation, a regional investment project has become a promising mechanism for granting tax incentives to investors. The Tax Code of the Russian Federation provides for three types of participants in regional investment projects, in respect of which there is a different procedure for granting tax incentives and their scope. The mechanism for granting benefits to participants in regional investment projects is carried out through joint legal regulation by the Russian Federation and its constituent entities. Such a mechanism effectively takes into account the fiscal interests of constituent entities of the Russian Federation by means of transferring additional fiscal powers to them granting tax incentives to participants of regional investment projects. At the same time, the Tax Code of the Russian Federation provides for a mechanism for granting benefits to participants of regional investment projects regardless of the opinion of the constituent entity of the Russian Federation on the basis of the decision of the executive power. This can lead to the loss of financial stability by the constituent entity due to the impossibility of regulating its budget income. Further improvement of the institution of a regional investment project is required in order to ensure a genuine balance of fiscal powers between the Russian Federation and its constituent entities. Keywords: fiscal powers; regional investment project; budget revenues; tax benefits; federal taxes; financial sustainability; falling budget revenues; investment; participant of regional investment project; tax on profit of organizations.
Региональный инвестиционный проект можно отнести к разновидности государственно-частного партнерства1, когда в условиях ограниченности финансовых ресурсов в целях развития крупных инвестиционных и инфраструктурных проектов, развития экономики, государство вступает в сотрудничество с частными субъектами, предоставляя им в том числе различные налоговые освобождения и льготы См., например: Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство в рамках территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности: новое в законодательстве // Закон. 2015. № 3. С. 60--66. См.: Правовые средства обеспечения финансовой безопасности : монография / отв. ред. И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. М. : Норма, Инфра-М, 2019. С. 86--94. См. также: Горлова Е. Н., Ткаченко Р. В. Понятие проектов класса «мегасайенс» на примере установок ИТЭР и ФАИР // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 5. С. 205--213.. Само понятие «региональный инвестиционный проект» может трактоваться в двух значениях -- широком и узком. Широкое значение подразумевает любой проект, реализуемый в пределах территории определенного региона. Именно в таком значении термин «региональный инвестиционный проект» употреблялся в научной литературе до 2014 г. См., например: Акопян О. А. Государственные инвестиции как основная форма поддержки промышленных предприятий // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 17--29 ; Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. С. 13--17. Узкое значение подразумевает проект, удовлетворяющий условиям, установленным в гл. 3.3 Налогового кодекса Российской Федерации Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824., вступившей в силу с 1 января 2014 г.
Такое узкое понимание понятия «региональный инвестиционный проект» находит подтверждение и в судебной практике. Так, Арбитражный суд Поволжского округа отметил, что недопустимо распространение оснований, по которым участник регионального инвестиционного проекта теряет свой статус и право на налоговые льготы, на любых инвесторов, реализующих свои проекты в субъекте РФ и пользующихся иными налоговыми льготами, не предусмотренными главой 3.3 НК РФ, с целью лишения их данных льгот См.: постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18.04.2019 № Ф06-44778/2019 по делу А57-647/2018 // СПС «КонсультантПлюс».. Необходимость введения в Налоговый кодекс РФ понятий «региональный инвестиционный проект» и «участник регионального инвестиционного проекта» связана с возможностью снижения для инвесторов бремени по уплате таких федеральных налогов, как налог на прибыль организаций и налог на добычу полезных ископаемых. Напомним, что, хотя поступления от налога на прибыль организаций составляют значительную долю доходов бюджетов субъектов РФ Поступления от налога на прибыль организаций за январь -- июль 2019 составили 36 % от общего объема налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. См.: Аналитическая справка «О поступлении администрируемых ФНС России доходов в январе -- июле 2019 года» // URL: https:// analytic.nalog.ru/portal/index.ru-RU.htm., фискальные полномочия по регулированию федеральных налогов принадлежат Российской Федерации (п. 2 ст. 12 НК РФ). Под фискальными полномочиями мы понимаем права и обязанности публичных субъектов в сфере формирования публичных фондов денежных средств, в том числе введение обязательных платежей и их регулирование. Субъекты РФ не имеют достаточных фискальных полномочий в отношении федеральных налогов, формирующих их бюджет, по снижению налогового бремени для инвесторов, реализующих важные для региона инвестиционные проекты.
Институт регионального инвестиционного проекта, на наш взгляд, служит механизмом предоставления субъектам РФ таких дополнительных фискальных полномочий с целью соблюдения интересов субъекта РФ при предоставлении налоговых льгот.
Рассмотрим соотношение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в предоставлении налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов подробнее. Налоговый кодекс РФ устанавливает только минимальные требования к региональному инвестиционному проекту, при выполнении которых инвестор имеет право обратиться за получением налоговых льгот. При этом законом субъекта РФ данные требования могут быть дополнены и конкретизированы. Так, например, в Чукотском автономном округе и в Астраханской области установлены ограничения видов деятельности, в рамках которых может быть осуществлен региональный инвестиционный проект См.: Закон от 05.05.2015 № 28-ОЗ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Чукотского автономного округа» // Ведомости : приложение к газете «Крайний Север». № 17 (203). 08.05.2015 ; Закон от 27.09.2017 № 55/2017-ОЗ «Об отдельных вопросах осуществления инвестиционной политики на территории Астраханской области».. В целом, однако, следует отметить, что субъекты РФ не очень охотно пользуются данным полномочием.
В настоящее время существует три категории участников регионального инвестиционного проекта (далее -- участники РИП) С учетом исключения с 1 января 2020 г. из списка участников региональных инвестиционных проектов участников специальных инвестиционных контрактов. См.: Федеральный закон от 02.08.2019 № 269-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 31. Ст. 4428.:
— участники РИП на территориях Дальневосточного федерального округа и некоторых иных субъектов РФ, указанных в п. 1 ст. 25.8 НК РФ, включенные в реестр участников региональных инвестиционных проектов;
— участники РИП на территориях субъектов РФ, не указанных в п. 1 ст. 25.8 НК РФ, включенные в реестр участников региональных инвестиционных проектов;
— участники РИП на территориях Дальневосточного федерального округа и некоторых иных субъектов РФ, указанных в п. 1 ст. 25.8 НК РФ, которым не требуется включение в реестр участников региональных инвестиционных проектов.
Различие между двумя первыми категориями участников РИП лежит в основном в порядке предоставления налоговых льгот. Для первой категории участников РИП предусмотрен выбор между двумя режимами: более низкая ставка налога на прибыль организаций, но ограниченный период ее действия, или более высокая ставка налога на прибыль организаций на период, пока объем средств, сэкономленных на уплате налога на прибыль организаций, не достигнет объема капитальных вложений, но не более периода, установленного законом субъекта РФ.
Второй категории участников РИП предоставляется без выбора налоговая льгота по налогу на прибыль организаций в виде пониженной налоговой ставки на период, пока объем средств, сэкономленных на уплате налога на прибыль организаций, не достигнет объема капитальных вложений, но не более периода, установленного законом субъекта РФ.
Таким образом, различие между участниками РИП, которым требуется включение в реестр, наблюдается только в объеме предоставляемых льгот, в то же время порядок предоставления льгот с точки зрения полномочий Российской Федерации и ее субъектов практически одинаков.
Российская Федерация осуществляет следующие полномочия в отношении участников РИП, для которых требуется включение в реестр:
— установление минимальных требований к участникам региональных инвестиционных проектов;
— установление рамочного порядка включения участника регионального инвестиционного проекта в реестр участников;
— ведение реестра участников РИП;
— проведение проверок участников РИП;
— исключение участников РИП из реестра;
— определение налоговой ставки в части налога на прибыль организаций, зачисляемой в федеральный бюджет, минимальной и максимальной налоговых ставок в части налога на прибыль организаций, зачисляемой в бюджет субъекта РФ;
— установление срока действия пониженных налоговых ставок для первой категории участников РИП, максимального срока действия пониженных налоговых ставок для второй категории участников РИП (для первой категории участников РИП -- по выбору).
К полномочиям субъекта РФ можно отнести:
— определение органа власти субъекта РФ, уполномоченного на принятие решений о включении участника РИП в реестр участников РИП или об отказе во включении участника РИП в реестр участников РИП;
— установление дополнительных требований к участникам РИП, порядка и условий принятия решения о включении участника РИП в реестр или об отказе во включении, порядка внесения изменений в реестр;
— определение налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ;
— снижение срока применения пониженных налоговых ставок для второй категории участников РИП (первой категории -- по выбору).
Таким образом, предоставление налоговых льгот участникам РИП, для которых требуется включение в реестр, осуществляется по решению субъекта РФ на условиях и в порядке, установленных совместно субъектом РФ и Российской Федерацией, в то время как отказ в предоставлении налоговых льгот (путем исключения из реестра участников РИП) осуществляется федеральным органом власти.
Предоставление налоговых льгот участнику РИП влечет за собой возникновение выпадающих доходов федерального бюджета и может влечь возникновение выпадающих доходов субъекта РФ, если субъект РФ реализовал свое полномочие на установление пониженной налоговой ставки. При этом для первой категории участников РИП по их выбору налоговая ставка по налогу на прибыль в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ, в первые пять налоговых периодов с того налогового периода, в котором впервые была получена прибыль от реализации инвестиционного проекта, в любом случае не может превышать 10 % См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ. Пп. 1 п. 3 ст. 284.3 // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340..
В данном механизме правового регулирования наблюдается соотношение фискальных полномочий, позволяющее соблюсти баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов. В части выпадающих доходов федерального бюджета Российская Федерация добровольно делегирует субъекту РФ принятие решений о предоставлении налоговых льгот участнику РИП при условии соблюдения минимальных требований, в случае выполнения которых Российская Федерация соглашается на возникновение выпадающих доходов своего бюджета. Субъект РФ, в свою очередь, не просто автоматически принимает решение о предоставлении организации налоговых льгот как участнику РИП, но и может устанавливать дополнительные требования, при выполнении которых он согласен на возникновение выпадающих доходов своего бюджета.
Принятие решения об исключении организации из реестра участников региональных инвестиционных проектов и, соответственно, о лишении организации налоговых льгот исключительно федеральным органом власти также само по себе не влечет нарушения интересов субъекта РФ, поскольку осуществляется на основании объективных критериев, установленных совместно Российской Федерацией и субъектом РФ, и не зависит от усмотрения федерального органа власти. В то же время, на наш взгляд, не лишним будет участие в исключении организации из реестра участников РИП и субъектов РФ путем наделения соответствующими полномочиями контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Контрольно-счетные органы субъектов РФ, помимо прочего, осуществляют оценку эффективности предоставления налоговых льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации См.: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «О общих принципах организации и деятельности кон-трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Пп. 6 п. 1 ст. 9 // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.