В остальных случаях считать кодексами основы, своды, положения, уставы неверно, поскольку в этом случае форма не будет соответствовать содержанию.
Существующую в правоведении путаницу усиливает ситуация, когда кодексами называют не конечный результат кодификации (собственно кодекс), а его побочные или незаконченные итоги. Ими как раз вполне могут быть своды, законы, уставы, положения, конвенции и т.д. Это - «некодексы» или «недокодексы». Например, кодификация Сперанского закончилась, как известно, отнюдь не кодексом, а Сводом законов.
Иногда получение дополнительных продуктов кодификации является желаемым и планируемым результатом. В международном праве применяется термин «частичная кодификация», когда в результате работы какого-нибудь международного органа «рождается», к примеру, не вся отрасль, а отдельный институт международного гражданского права (Гаагские конференции по кодификации международного частного права 1893, 1894, 1900, 1904 гг.).
Таким образом, ситуации и причины могут быть разные. Объективные и субъективные, случайные и запланированные и т.п. И это совершенно нормально. Ведь получаем же мы из молока сметану, масло и творог. Все это молочные продукты. Но не молоко. Поэтому для упорядочения информации по этому вопросу необходимо отличать реальные, действительные или натуральные «кодексы» от «продуктов кодификации» и не ставить между ними знак равенства. За эталон формы «натуральных» кодексов в современных условиях целесообразно принимать правовые источники в пандектном варианте, учитывая их более позднюю хронологию и теоретическое превосходство по сравнению с институциональным видом выражения результатов кодифицирования.
Итоги региональных кодификаций в РФ
Теперь, с обозначенных позиций, попробуем оценить результаты кодификационных работ в субъектах РФ, проводившихся в период с 1993 г. по настоящее время. Учитывая невозможность в рамках настоящей работы провести детальный, содержательный анализ этих источников, попробуем составить представление о них исходя из чисто формальных и количественных показателей.
Пользуясь информационно-правовой системой, например «КонсультантПлюс: Высшая школа», выпуск 20, можно обнаружить 57 нормативных актов интересующего вида. Их средний объем - 283 Кб, что почти в два с лишним раза ниже аналогичного показателя федеральных кодифицированных актов. Для сравнения: средний объем федерального кодекса по данным той же системы - 692 Кб.
Самый лаконичный из региональных «кодексов» (10 Кб) - «Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Приморского края», который состоит из 5 статей! Краткость, как известно, сродни таланту. Видимо, именно поэтому события, происходящие в Приморье сегодня, благодаря «пятистатейной этике» местной элиты, зачастую действительно напоминают чудеса. Так, в 2010 году доходы жены губернатора Приморья перевалили за отметку в один миллиард. Как актриса краевого театра умудрилась заработать в два раз больше Анджелины Джоли, исследователям так и не удалось объяснить [3].
Самый объемный акт из региональных кодексов - «Избирательный кодекс Владимирской области» (889 Кб). По этому показателю он превосходит даже Трудовой кодекс РФ (в ред. от 02.07.2013) - 734 Кб. Сравнивая масштабы применения этих источников, представляется, что столь объемное регулирование избирательных процедур во Владимирской области сопоставимо со «стрельбой из пушки по воробьям».
Из 57 «кодексов» 29 не содержат в своем тексте списков нормативных актов, отмененных в результате региональной «кодификации», и формально не могут претендовать на обозначенный в их названии статус. При более пристальном изучении оставшихся 28 «кодексов со списками» выясняется, что и они заменили либо одноименные, ранее действовавшие законы с их многочисленными изменениями и дополнениями, т.е. являются попросту новой редакцией этих законов либо подменили собою нормативные акты равного или меньшего объема. То есть никаких функций кодифицирования, в том числе и функции реального количественного сокращения правовой информации, они не выполняли.
Являются ли все эти документы результатами кодификации и собственно кодексами? Нет. Название «кодекс» в них использовано для «красоты» или еще по каким-то непонятным причинам. Представляется, что в субъектах РФ в силу их законотворческой «молодости» и узкой правотворческой компетенции сегодня попросту нет достаточного правового материала, который мог бы служить основной для классической кодификации. Таким образом, «оформляющими» кодексами они, по определению, быть не могут.
Теперь, для объективности, необходимо проверить их на возможную принадлежность к «формирующим» нормативным правовым актам. Для этого мы должны перейти в рассуждениях от формы и количества к сущности и качеству и использовать другой критерий оценки.
Предположим, что все эти акты «выбиваются» из классического понимания «оформляющих» источников и являются «формирующими». Тогда необходимо согласиться с тем, что основным содержательным признаком таких документов должно являться наличие в них разработанного понятийного аппарата, поскольку именно он позволяет таким источникам играть роль базового, системообразующего элемента. А есть ли вообще в региональных кодексах так называемая «общая часть» и самостоятельный, базовый для других правовых актов, понятийный аппарат?
По наличию или отсутствию понятийного аппарата, т.е. общей части, все региональные «кодексы» можно дифференцировать на три группы: разработанные, отсылочные и стерильные.
В первой группе - 23 источника. Формально они имеют общую часть. Остальные, т.е. подавляющая часть (34 источника), обходятся без нее.
Региональные кодексы второй, «отсылочной», группы принимаются субъектами РФ чаще всего по вопросам совместного ведения (как правило, это сфера административного права). Ничего нового к общей, теоретической, части одноименных федеральных источников они, естественно, не добавляют, а лишь путают потребителей правовой информации введением сходных, до степени смешения, названий. Как под копирку в этих видах источников повторяются фразы, представляющие собой отсылочные нормы: «В настоящем кодексе основные понятия используются в соответствии с Кодексом Российской Федерации...» К таким актам относятся, к примеру, Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях (ст. 1.4); Градостроительный кодекса Орловской области (ст. 1); Избирательный кодекс Республики Татарстан (п. 3, ст. 2).
Особенностью третьей группы - «стерильных» кодексов является то, что в них вообще нет общей части, ни собственной, ни заимствованной, даже через посредничество отсылочных норм. Так же они не отменяют и не систематизируют предшествовавший им массив. Таким образом, кодексами они не являются ни по форме, ни по содержанию. Примером «кодексов» этой группы является «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области».
Отдельно надо отметить «кодексы», принятые по вопросам самостоятельного, а точнее, факультативного ведения. Учитывая, что практически все серьезные направления составляют федеральную или совместную компетенцию, найти пробелы и отрегулировать их, да еще на уровне правовой кодификации, практически невозможно. Поэтому удивительными в этом случае являются сами сегменты общественных отношений, избранные регионами для правового регулирования.
Таким документом из серии «голь на выдумку хитра» является упоминавшийся уже «Кодекс о государственных должностях Омской области...» За неимением лучшего законодатели этого региона употребляют слово «кодекс» в значении слова «перечень» или «список».
Чукотка пошла дальше и взялась за создание самостоятельной теории государства и права. Она обогатила нас самостоятельными легальными определениями «законодательного» и «нормативного правового акта». В этом регионе действует «Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа».
Таким образом, в отличие от описанной выше ситуации, когда кодексам, по сути, могут присваиваться не соответствующие им названия - устав, основа, положение и т.д., в случае с региональными кодексами мы имеем обратную ситуацию - набор суррогатов, хотя и названных кодексами, но не являющихся таковыми ни по форме, ни по содержанию. Это квази-, или псевдо, кодексы венчают или опосредуют собой процесс имитации законотворческой деятельности.
Есть еще один архиважный количественный показатель рассматриваемых процессов - частота изменений. У кодексов она должна быть в разы ниже текущего законотворчества, ибо кодексы - это основа. Если строители будут ежемесячно перестраивать фундамент вашего дома, жить в нем будет просто невозможно. Российские законодатели считают такую ситуацию допустимой. Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, к примеру, за 12 лет с момента его принятия в 2003 г. к марту 2015 г. «изменился» 93 раза! То есть нормативный акт, призванный являться основой, фундаментом правового массива подвергается перестройкам в среднем 8 раз в году! Хорошо, что работники сельского хозяйства не следуют подобному алгоритму и не выкапывают картофель из земли с той же завидной частотой. Как представляют себе законотворцы процесс правового регулирования в этих условиях, можно только гадать.
А вместе с тем законы доводятся до большинства граждан посредством печати. Это конституционная позиция. Поэтому не мешало бы депутатов всех уровней, прежде чем они начнут извергать свои правовые инициативы, знакомить с основами издательского дела и книжной торговли. Тогда бы им было известно, за какой срок готовится к печати, выпускается в свет, продается и, главное, усваивается печатная продукция. И если все эти неизбежные временные затраты сложить, получаем срок не менее года. За пределами этого рубежа простирается нескончаемая зона нулевого или отрицательного эффекта от высокооплачиваемой и «продуктивной» законотворческой деятельности.
Выводы
Знакомство с результатами столь многочисленных кодификаций в большинстве своем приводит к мысли о необходимости введения прямого запрета на использование этого инструмента на уровне регионов в силу теоретической несостоятельности, абсолютной неэффективности и совершенной бессмысленности проведения этих работ.
Истинный кодекс - это основа отраслевых, межотраслевых систем, что соответствует государственному, федеральному уровню. Кодекс есть характеристика целого, а не части. Поэтому никакого «глобуса Брянской области» или «теории государства и права Чукотской АО» быть не может. И если на федеральном уровне есть кодекс, то ни о каких кодексах в регионах, включая республики, не должно быть и речи.
В масштабах страны необходимо выстроить понятную всем, логичную иерархию нормативно-правовых источников. Существующую конституционную норму, которая при желании позволяет принимать в границах федерации до 86 одноименных кодексов по любой из имеющихся отраслей, вряд ли удастся объяснить с разумных позиций. Во всяком случае повышению правовой грамотности населения, обеспечению единства страны это положение явно не способствует.
Кроме того, тиражирование «местечковых» кодексов в рамках отдельных отраслей при наличии одноименных федеральных источников есть ничем не оправданное кратное увеличение правовой информации, что противоречит самой сути и функциональному смыслу кодификации.
Количественной предпосылкой процесса кодификации должен являться правовой массив избыточного объема, уже не позволяющий эффективно его использовать. Необходимость неукоснительного следования этому правилу позволит купировать необоснованные устремления региональных законотворцев, которые в подавляющем большинстве случаев не имеют не только для кодификации, но и, для законотворчества вообще, достаточного материала или каких-либо других разумных причин.
Схема, согласно которой законопослушный гражданин, к примеру, путешествующий по стране, должен приобрести и усвоить 85 кодексов об административных правонарушениях, не считая федерального, а затем практически ежемесячно отслеживать вносимые в них изменения, является юридическим идиотизмом, приводящим к социально-адаптивной и нормативной дисфункции.
Библиографический список
1.Бартошек М. Римское право. (Понятия, термины, определения). М.: Юрид. лит., 1989. 448 с.
2.Борзунова О.А. Кодификация налогового законодательства России: научно-практические аспекты. М.: Юс¬тицинформ, 2010. 368 с.
3.Викторова Л. Актриса Приморского театра заработала в два раза больше Анджелины Джоли // Комсомольская правда. 2011. 30 апр. URL: http:// webdiscover.ru/v/31210 (дата обращения: 24.01.2014).
4.Еляков А.Д. Информационная перегрузка людей // Социологические исследования. 2005. № 5.
5.Кодификация российского частного права / под ред. Д.А. Медведева. М.: Статут, 2008. 336 с.
6.Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административ¬ного правa России: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. 355 с.
7.Крашенинников В.П. Кодификация законодательства в новой России. Смена вех. URL: http://federalbook.ru/files/FS/ Soderjanie/FS-21/15%20Let/ Krasheninnikov.pdf (дата обращения: 22.01.2014).
8.Международное частное право.М.: БЕК, 1997. 370 с.
9.Никишин И.Г. Направления совершен¬ствования законодательства субъекта Российской Федерации на примере Тамбовской области // Вестник ТГУ. 2013. Вып. 12(128).