2
РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОДИФИКАЦИИ РОССИИ: ЮРИДИЧЕСКИЙ НОНСЕНС ИЛИ ОПРАВДАННАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ
С.Г. ВОРОНЦОВ
Кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Аннотация: в СССР нормативные правовые акты в форме кодексов не принимались на уровне ниже республиканского. Конституция РФ 1993 г. предоставила такую возможность всем субъектам, и кодифицированные источники в свое время получили около 40% регионов РФ. В современной юридической литературе отношение к этому виду нормативных актов неоднозначно. Зачастую высказываются совершенно противоположные мнения, что само по себе уже является достаточным основанием для научной рефлексии и предполагает необходимость более детального обсуждения проблем регионального правотворчества. Цель: проанализировать отдельные кодифицированные источники субъектов РФ, обобщить результаты региональных кодификаций и дать оценку этих явлений с позиции теории права. Метод: методологической основой исследования является научная диалектика. Из отраслевых приемов в статье использованы формально-логический, статистический, технико-юридический и другие методы научного познания. Результаты: в работе предложена новая для теории права классификация кодифицированных источников, согласно которой, в зависимости от целей, преследуемых законодателем, необходимо различать кодексы «оформляющие» и «формирующие». Кроме того, высказано мнение по поводу так называемых «форм кодификации», в соответствии с которым предлагается «называть вещи своими именами» и различать собственно «кодексы» и «продукты кодификации». Вывод: в работе нашла обоснование позиция, в соответствии с которой использование кодексов на уровне регионов РФ представляется нецелесообразным.
Ключевые слова: конституционные реформы; вопросы кодификации;
проблемы регионального правотворчества; кодексы субъектов РФ; эффективность права
регион кодекс источник права
Введение
В России девяностых годов прошлого столетия, на волне политических и экономических реформ, появились новые субъекты законотворческой деятельности - субъекты РФ (далее - регионы). До принятия Конституции РФ 1993 г., за исключением республик, никто из них этим правом не обладал. Несмотря на полное отсутствие опыта и кадров, регионы взялись за работу активно и к концу 1998 года даже в «нереспубликанских» субъектах РФ появились не только собственные законы, но и кодексы.
Региональные кодификации России в постсоветский период
В республиках, в отличие от иных субъектов РФ, «кодификации» местных нормативно-правовых массивов начались раньше, с 1992 года, но в начале не получили широкого распространения и из ныне действующих республиканских кодифицированных источников, принятых до 1993 г., можно назвать, пожалуй, лишь два - кодексы Республики Башкортостан («Экологический» и «О недрах»).
В начале 2000-х годов возникает «мода» на кодифицированные акты и около 40% субъектов РФ обзаводятся таковыми. Чаще всего это делается в сфере избирательного, административного, бюджетного, семейного и экологического права. Процессы региональной «кодификации» проходят независимо от кодификации федерального законодательства, уровень кадрового обеспечения которой не сопоставим с возможностями регионов.
В коллектив, занимающийся с одобрения Президента страны кодификацией гражданского законодательства, входят уникальные правоведы - С.С. Алексеев, Ю.Х. Калмыков, С.А. Хохлов, В.Ф. Яковлев. В юридической среде такой кадровый потенциал воспринимается как несомненная удача. Именно о них П.В. Крашенинников впоследствии напишет: «Думаю, нам всем крупно повезло, что в то неспокойное время сохранилась рабочая группа, созданная для кодификации союзного гражданского законодательства» [7].
Кодификации в субъектах Федерации ведутся «своими средствами» и оказываются теоретически настолько «местечковыми», что вышедший в 2008 г. сборник статей под редакцией Д.А. Медведева «Кодификация российского частного права» о них даже не упоминает [5]. Появившиеся позднее отраслевые, в том числе и диссертационные, исследования, так или иначе затрагивающие вопросы региональной кодификации, чаще всего отзываются о ней негативно [12, с. 180-181; 13, с. 135], а некоторые и вообще предлагают запретить субъектам РФ при ряде условий принимать кодексы [11, с.19].
Вместе с тем в современной юридической литературе можно найти и диаметрально противоположное мнение. Так, И.Г. Никишин отмечает, что в субъектах РФ «назрела объективная необходимость в использовании такой формы систематизации нормативно-правовых актов, как кодификация» [9]. Впрочем, каких-либо пояснений, касающихся отмеченной «объективной необходимости», автор, к сожалению, не дает.
Сегодня, по прошествии 20 лет с момента принятия российской Конституции, в регионах накопился необходимый для исследования материал и можно подвести некоторые итоги «региональной» кодификации. Но прежде чем перейти к оценке социальной значимости этих процессов, исследованию их характеристик, в том числе и с точки зрения общей теории права, необходимо определить содержание понятий «кодекс» и «кодификация», принимая во внимание их многоаспектность и неоднозначность.
Основные понятия теории кодификации
Что такое «кодекс» и «кодификация»? Понятия эти многозначны не только в юридической литературе.
Латинское слово codex происходит от более архаичной формы coudex и означает «ствол, бревно, колода». А вовсе не «книга», как пишут в некоторых изданиях, ссылаясь на латынь. Второе значение - это навощенная табличка для записей. Производным от этого слова является, кстати, и церковный катехизис (codex (арх. caudex), icis m) [10].
В названных значениях в современном правоведении термин «кодекс», естественно, не употребляется, хотя первоначальную смысловую нагрузку при желании можно обнаружить. Так, кодекс в правоведении есть не только письменный источник (производная от латинской «навощенной таблички с текстом»), но и системообразующий акт, вокруг которого формируется, строится, к примеру, отраслевое законодательство. То есть кодекс - это своеобразная база, фундамент, основа. Чем не латинские - «ствол, бревно, колода» в переносном смысле? Перекликается «юридический» кодекс, содержащий нормы-принципы, нормы-дефиниции, и с церковным катехизисом, который есть «сборник незыблемых принципов, обучение основам веры, начальное богословское образование перед крещением».
Юридическое понимание термина «кодификация» сводится к процессу, совокупности работ по систематизации, упрощению, замене устаревшего правового материала и т. д. Описание этого процесса и его этапов можно встретить во многих юридических словарях и энциклопедиях. Поскольку и появление этого термина, и его основные характеристики мы связываем в первую очередь с римским правом, будет уместным привести в качестве иллюстрации выдержку из энциклопедического труда М. Бартошека, который так описывает работу компиляторов при составлении, пожалуй, одного из самых известных древнеримских источников - кодекса Юстиниана: «...из массы конституций компиляторы отобрали лишь часть, ликвидировали противоречия между ними, а устаревшие устранили. Однако по окончании остальных компилятивных работ вышли многочисл. юст. Конституции, а кроме того, при разработке Дигест накопилось множество спорных вопросов, которые так же нужно было решить с помощью дальнейших конституций. Поэтому за 5 лет компиляторы разработали новое издание С., названное С. repetitae praelectionis, в 12 книгах, содержавшее около 4600 конституций, начиная с Адриана … Все конституции, не включенные в C. r. p., стали недействительными...» [1, с. 71].
Таким образом, «кодекс» и «кодификация» первоначально соотносятся как категории «цель» и «процесс». По мере достижения поставленных задач они материализуются, переходя из ментальных, планово-прогнозных состояний в сферу осязаемых результатов и проделанных работ. Цель превращается в результат, процесс - в проделанную работу.
Особый акцент необходимо сделать на том, что результаты процесса кодификации оформляются в особом виде правовых источников - кодексе, который в классическом правовом значении является не только способом оптимизации имеющегося правового массива, но и «новым законодательным актом, заменяющим собой весь ранее действующий нормативный материал, регулировавший тот же круг вопросов» [14, с. 432]. Именно функциональные особенности «натуральных» кодексов отличают его от квази-, псевдокодексов и схожих явлений. Призвание, цель кодифицированного источника состоит в сокращении, упрощении, систематизации, оптимизации и концентрации имеющегося правового материала.
Объяснить, что такое кодекс и процесс кодификации, в принципе, в состоянии любой студент, закончивший изучение курса теории государства и права. Вместе с тем есть в этой теории и вопросы, которые, на наш взгляд, являются малоизученными либо неоднозначными, спорными. В связи с этим хотелось бы остановиться на следующих моментах.
Во-первых, не сложно заметить, что кодификация зачастую может характеризовать совершенно разнонаправленные процессы. Отдельные кодексы, в большинстве своем, действительно являются финалом огромной работы по пересмотру ранее существовавшего законодательства. Другие, напротив, являются началом, отправной точкой развития отраслей права. К первой категории можно отнести кодекс Юстиниана, кодификацию Сперанского. Кодексами второй категории являются кодекс Наполеона, кодексы первых лет советской власти, отдельные кодексы постсоветской России.
В первом случае кодекс является итогом переработки ранее существовавшего правового массива, систематизирует, сокращает, упрощает его. Такие кодексы должны сопровождаться списками многочисленных отмененных нормативно-правовых актов. Поэтому одной из основных задач принятия таких источников, кроме, естественно, прямого функционала - регулирования общественных отношений, является сокращение правового массива, т.е. прямое количественное уменьшение правовой информации. Это свойство кодексов в современном обществе имеет исключительно важное значение, поскольку является одним из действенных способов решения насущной проблемы переизбытка правовой информации. О том, насколько серьезны проблемы глобального информационного перепроизводства, можно узнать из работ современных философов, исследующих эту тематику. В качестве примера можно привести работы профессора А.Д. Елякова [4, с. 114-121].
Кодексы второго типа представляют собой документы без действующих юридических «корней», письмо с чистого листа. При этом не исключается рецепция недействующих исторических источников или действующих аналогов зарубежных стран. С таких кодексов, как правило, принимаемых в период смены социально-экономических формаций, начинается, а не заканчивается формирование правовых систем. Если использовать для иллюстрации изначальные латинские ботанические значения, можно представить кодексы первого типа в виде дерева, ствол которого опирается на корни (старый правовой массив). Кодексы второго типа представляют собой семена, из которых впоследствии вырастают и корни, и деревья. В геометрических символах это скорее пирамиды, при этом вторая является перевернутой.
Таким образом, в зависимости от целей и задач, решаемых законодателем в той или иной ситуации, все кодексы можно разделить на «оформляющие» (первый тип) и «формирующие» (второй тип). Классификации кодексов по этому основанию в теории права нет. Вместе с тем при оценке материала указанные отличия имеют определяющее значение, поскольку от них в конечном итоге зависит и выбор методики исследования.
Вторым, уже не малоизученным, а спорным моментом, на наш взгляд, является принятое в современном российском правоведении представление о том, что кодексами могут являться не только одноименные нормативные правовые акты, но и всевозможные положения, основы, своды, уставы и т.д. Это так называемые формы кодификации. В диссертационных исследованиях, посвященных этим вопросам, чаще все употребляются фразы типа: «Субъекты Российской Федерации, на наш взгляд, могут осуществлять кодификацию материальных административно-правовых норм в формах законов, уставов, положений и правил» [6, с. 325].
То есть, если где-то мы сознательно разделяем понятия, «охота» и «рыбалка» к примеру, то в теории кодификации отдельные понятия, напротив, объединяются и в результате мы имеем что-то по типу «охоты в форме рыбалки». Справедливости ради надо сказать, что этот подход реализован не только в национальном, но и в международном праве. Например, Кодекс международного частного права (Кодекс Бустаманте 1928 г.) - кодекс в форме конвенции и т.д. [8, с. 3-40].
Вместе с тем кодекс, на наш взгляд, является самостоятельной и довольно специфической формой выражения норм права. И это правило должно стать общим для юридической техники. Исключениями могут быть отдельные случаи присвоения документам, являющимся по своей юридической природе кодексами, наименований, традиционно используемых в качестве синонимов. В силу традиции в российском законодательстве кодексами с «чужими» синонимичными названиями являются транспортные и воинские уставы. Все они попадают под классическое определение кодифицированного источника, но носят «чужое» синонимичное имя.