Развитие дорожной системы штата Вашингтон (1889-1913 гг.). правовой аспект
С.А. Шевченко
Рассматривается процесс развития дорожной системы в штате Вашингтон в эпоху Прогрессивизма. Анализируется ряд законодательных актов, регулирующих дорожное строительство в штате. По мнению автора, определяющее влияние на изменение дорожной инфраструктуры оказала борьба между сторонниками сильной центральной власти штата и их противниками. Автор полагает, что централизация управления дорожной системой штата имела противоречивые последствия.
Ключевые слова: США; Вашингтон; дорожная система; дороги; строительство.
ROAD SYSTEM DEVELOPMENT IN THE STATE OF WASHINGTON (1889-1913). THE LEGAL ASPECT. Sergey A. Shevchenko.
Keywords: USA; Washington; road system; roads; building.
The article covers the road system development in the State of Washington in the Progressive Era. The article is based on the sources from the Washington State archives and a wide range of legislative acts adopted by the State Legislature during the period under review. Description of the state road system at the end of the 19th century is specified in the article. Certain typical issues of the state road system of that time are revealed: the absence of legal regulation, insufficient financing, construction of seasonal roadway designed for cartage transport, disproportionate development of roads in the western and eastern parts of the State, general technological backwardness. The article explains the necessity for the creation of a new all-season road system at the beginning of the 20th century and points out economic prerequisites for the construction of new roads in Washington. The article shows the conditional periodization of the state road system in the Progressive Era, which is divided into two stages: decentralized (1889-1904) and centralized (1905-1913). The main part of the article gives a detailed analysis of the legislative acts governing the development of the state road system. In particular, the following issues are considered: areas of legal and economic responsibility of municipal and state authorities; state tax policy and road construction financing procedure; applying and abolition of the so-called “public road service” practice and its impact on the development of roads in the State; political debates in the State Legislature in 1903 on the problem of the State Road Department establishment; road system management at the municipal and state levels, activities of the State Road Department and the State Highway Council; reasons of the Republican Administrations' road policy failure in 1907 and 1911. The article concludes that the road management system in Washington progressively developed from decentralized to centralized. In general, this process was progressive and led to the creation of the State highway system and construction of a large number of roads. However, at the same time centralization of the road construction had some negative consequences, such as expansion of political contradictions in the Washington State Legislature, economic pressure on municipal budgets by the State authorities, legal complications and the so-called “legislative leapfrog”, increased corruption, unresolved problems of disproportionate development of the road system in the eastern and western parts of the State.
Дорожная система штата Вашингтон на рубеже ХІХ-ХХ вв. не имела единой структуры и централизованной системы управления, но находилась под юрисдикцией органов государственной власти разных уровней: федерального, штата, окружного и муниципального. Основываясь на правовых различиях существовавших форм собственности, следует указать, что в рассматриваемый период в дорожную систему штата входили: а) федеральные почтовые дороги; б) дороги штата; в) дороги округов; г) дороги городов, деревень и отдельных самоуправляемых административно-территориальных единиц (тауншипов); д) частные дорожные коммуникации. Каждому административному уровню соответствовали особая форма управления, а также исключительное право определения технологий дорожного развития (введение налогов, создание специальных финансовых фондов, привлечение рабочей силы к строительству). Таким образом, отдельный собственник, будь то частное лицо, государство или штат, управлял только принадлежащими ему дорожными объектами, и соответственно, либо имел очень ограниченные полномочия управления, либо не имел их вовсе на объектах чужой собственности.
Актуальность в современной дорожной системе определялась в Вашингтоне возрастающими темпами социального, экономического и индустриального развития. Если в 1890 г. население штата составляло 357 тыс. человек, то к 1910 г. оно увеличилось практически в три раза [1. Р. 33], что привело к стремительному развитию городов и деревень. В 1909 г. город Сиэтл впервые вошёл в число 50 крупнейших промышленных центров США [2. Р. 411]. За десять лет, с 1899 по 1909 г., число предприятий в штате возросло в полтора раза до 3,6 тыс., а число рабочих удвоилось до 80 тыс. человек [3. Р. 515; 4. Р. 207].
Развитие сельского хозяйства в этот период характеризуется непропорциональным распределением используемого земельного фонда и получаемой прибыли в восточной и западной частях штата. В восточных округах использовалось значительно большее количество земли для ведения фермерского хозяйства (от 20 до 60%). Однако западные округа приносили несравнимо больший доход [2. Р. 309]. Причиной такой диспропорции являлось географическое расположение округов, которое способствовало или, наоборот, препятствовало развитию торговли. Западные округа примыкали к портовым районам, в которых продукция могла реализовываться круглогодично.
Доставку товаров из этих округов облегчало наличие расширенной коммуникационной системы - железных и общественных дорог. Восточные округа штата отделялись от западных труднопроходимым перевалом Каскадных гор и неразвитой инфраструктурой. Для восточно-вашингтонского производителя, таким образом, доступ в наиболее населённую часть штата и к Тихому океану был затруднён, поэтому он был вынужден сбывать свои товары на местных сельских ярмарках или пробиваться по бездорожью к железной дороге.
Сильный импульс экономическому и социальному прогрессу региона придало распространение автомобильного транспорта. Число зарегистрированных грузовых и легковых автомобилей к 1913 г. достигло 24 тыс. [5. P. 279], к 1917 г. оно возросло более чем в три раза до 91 337 единиц1. Популяризация автомобильного транспорта обнажила перед вашингтонской общественностью серьёзную проблему некачественных дорог [7. P. 2], которые в эпоху индустриализации продолжали служить нуждам гужевого транспорта.
Несмотря на то что дороги в Вашингтоне строились ещё в территориальный период его истории, система транспортных коммуникаций региона была официально создана в 1889 г., при инкорпорировании Вашингтона в состав США. Периодизацию развития его дорожной системы в эпоху Прогрессивизма условно можно разделить на два этапа: во время первого (1889-1904 гг.) дорожное строительство находилось, главным образом, в ведении окружных советов; второй (1905-1913 гг.) наступил после создания Дорожного департамента и отличался интенсивным включением исполнительной власти штата в строительство коммуникационной системы.
На рубеже XIX-XXвв. в штате имелось более 40 тыс. км дорог, на строительство и обслуживание которых к тому моменту было потрачено около 1,5 млн долл. [8. P. 259]. Однако следует отметить, что подавляющее количество дорожных километров являлось, по сути, проросшими дикой растительностью тропами не более 1,5 м шириной. Дорожное полотно по преимуществу было грунтовым и лишь около 7% - покрыто щебнем [Ibid.]. Неудивительно, что распространённой проблемой того времени являлся сезонный характер транспортной системы [9]. Проезд по дорогам в большей части штата был затруднён весной и осенью, а зимой попросту невозможен [10. June 20. 1910]. Помимо этого, понятие «дорога» в изучаемый период времени не имело чётко установленных правовых рамок и включало в себя широкий спектр полуофициальных коммуникаций. Отсутствие правовой регламентации, соответственно, создавало путаницу в определении формы собственности на конкретные дорожные участки, что отражалось на качестве дорожного строительства.
Решение насущной для штата проблемы началось с юридического оформления дорожной системы во время законодательных сессий легислатуры в 1889 [11. Ch. XIX. P. 733] и 1893 гг. [12. Ch. LXIX. P. 147]. Принятые на них акты узаконили проездные пути, использовавшиеся вашингтонской общественностью с 1882 г. Подавляющее количество дорог (не относящихся к федеральной или частной собственности) законы закрепили за округами и возложили ответственность за их улучшение на окружные советы [11. Ch. XIX, § 2, § 9. P. 593, 596]. Для продуктивного решения дорожной проблемы округа были разделены на специальные дорожные районы пропорционально числу членов окружных советов, которым подчинялись специальные дорожные районные наблюдатели [Ibid. Ch. XIX, § 1-2. P. 618-619].
Для проведения дорожно-строительных работ, с 1889 по 1913 г. на местах взималось три вида налогов:
а) ежегодный дорожный подушный налог, составлявший в разное время от 2 [Ibid. Ch. XIX, § 7. P. 622] до 4 долл. [12. Ch. LXIX, § 6-7. P. 151], который взимался с каждого мужчины в возрасте от 21 до 50 лет (кроме душевнобольных, пауперов и пожарных);
б) ежегодный дорожный и мостовой налог, который поступал в одноимённый фонд каждого округа. Его размер в разные годы варьировался от 4 [11. Ch. XIX, § 14. P. 623] до 7 миль [13. Ch. 151, § 1. P. 476] (1 миля равнялась 0,1 цента) с каждого доллара, взимаемого с налогооблагаемой недвижимой собственности;
в) районный налог, который собирался с жителей дорожных районов и аккумулировался в специальном фонде каждого района. Размер последнего устанавливался каждым округом отдельно, но в среднем составлял от 5 [12. Ch. LXIX, § 5. P. 150] до 10 миль с доллара [13. Ch. 151, § 1. P. 476].
Для улучшения и ремонта дорог окружные советы были уполномочены нанимать специальных рабочих [12. Ch. CXXIII, § 35. P. 315], но из-за проблем с финансированием предоставление строительного тендера подрядчикам происходило довольно редко. Проблема нехватки рабочих рук решалась посредством привлечения к дорожным работам местных жителей, которых принятые законы обязывали выполнять работу в своём дорожном районе. Практика предусматривала ежегодную краткосрочную мобилизацию работоспособного сельского населения для строительства и улучшения дорожной сети, а также штрафы или взыскания за отказ от работы. За выполняемый труд жители районов получали поденную плату равную 2 долл. или 4 долл., если при работе задействовались их личные лошади, повозка, плуг и т.д. [Ibid. Ch. LXIX, § 12. P. 154].
Такая архаичная трудовая повинность была неэффективным методом решения дорожной проблемы. Во-первых, несмотря на обязательный характер, к работам приступало небольшое количество населения на недостаточный для прогрессивных результатов срок (обычно работы длились не больше недели). Во-вторых, материально-техническое обеспечение такого строительства находилось на низком уровне. В-третьих, результатом работы являлось улучшение дорожного полотна небольшой протяжённости, пользу от которого получало ограниченное количество жителей дорожного района, главным образом проживающих недалеко от проездных путей. Строительство дорожного полотна в действительности означало уборку дорог, засыпку ям, а также сгребание земли к центральной части дороги с целью создать специальный «водосточный» уклон [14. Р. 146]. Более того, практика приводила к усилению социальных противоречий как между гражданами и окружными муниципалитетами, так и среди жителей дорожных районов. Трудовая повинность просуществовала в штате вплоть до 1901 г. [15. СИ. СХХХШ. Р. 273] и являлась главным препятствием для хорошей дорожной системы.
Жизнеспособность повинности объясняется медленным изменением отношения к характеру дорог у вашингтонской, в первую очередь сельской, общественности. На рубеже ХІХ-ХХ вв. такие факторы, как интенсивная индустриализация, развитие телеграфа и телефона, ускоренное распространение автомобильного транспорта, изменили консервативное сознание провинциальных вашингтонцев. Вступая в индустриальный мир, сельские жители начали представлять себе дороги не как нечто природное и неизменное, но как общественно-полезную собственность, которую может улучшать человек [14. Р. 146].
Логическим следствием наступающих когнитивных перемен стало формирование специфического настроения широких слоёв населения, которое лучше всего прослеживается сквозь призму тезиса, выдвинутого известным американским историком Робертом Уибе, получившем в его трудах название «поиск порядка» - стремление американской общественности к созданию стабильности в невиданных до того условиях индустриального хаоса [16]. Представленный «поиск» выражался в формировании общественного требования, в частности, создать хорошую дорожную систему в штате. Существующая трудовая повинность, которая оставалась в ведении муниципальных властей, не соответствовала поставленной задаче [17. Р. 87]. Для строительства технологического дорожного полотна, пригодного для автотранспорта, были необходимы инновационные дорогостоящие методы. Это требовало привлечения крупных финансовых ассигнований, централизации органов управления, расширения аппарата исполнительной власти штата, формирования многочисленной рабочей силы и решительных кооперативных действий между властями округов и штата. Таким образом, общественное тре- бование2 о создании хороших дорог становится ключом к большой политической борьбе в легислатуре штата Вашингтон, апогеем которой стала законодательная сессия 1903 г.
Одним из вопросов, по которым развернулась ожесточённая борьба между депутатами, являлось создание центрального органа управления транспортной системой - Дорожного департамента. После продолжительных прений, соответствующий законопроект был одобрен дорожным комитетом и впоследствии принят обеими палатами. Однако губернатор штата Генри МакБрайд (1901-1905 гг.) наложил на него вето [21. P. 488], усилив противоречия, возникшие между законодательной и исполнительной властью вокруг проблемы дорожного улучшения.
В 1905 г. при новой администрации, возглавляемой республиканцем Альбертом Мидом (19051909 гг.), губернаторское вето было преодолено законодателями. Согласно принятым законам [22. Ch. 7. P. 18; Ch. 174. P. 355] был создан Дорожный департамент штата Вашингтон (ДДШВ), во главе которого был поставлен дорожный комиссар, назначаемый губернатором на четыре года [22. Ch. 174. P. 355; 23. Ch. 149, § 1. P. 294]. Вместе с ним был учреждён Дорожный совет штата (ДСШ), в который входили ревизор штата, казначей и дорожный комиссар [22. Ch. 7, § 2. P. 18]. Последний занимался разработкой планов дорожного строительства, а их утверждение возлагалось на ДСШ [22. P. 18-19; 23. Ch. 149, § 4. P. 295]. Созданный Совет также принимал решения о финансировании дорожного строительства [22. Ch. 7, § 4. P. 18-19]. Необходимые средства, гарантирующие экономическое участие штата в улучшении коммуникаций, обеспечивались новым налогом, поступающим в созданный в том же году Фонд общественных дорог (ФОД) (англ. public highway fund) [Ibid. Ch. 137. P. 253]. В разное время этот налог составлял от 0,25 [Ibid. § 2. P. 252] (или 0,025 цента) до 1,25 мили [13. Ch. 64, § 1. P. 220] с каждого доллара всей налогооблагаемой недвижимой собственности в штате.