II. Пруденциальное регулирование и надзор за деятельностью банков, имеющих филиалы: правовые основы
Следующим шагом на пути развития форм и методов пруденциального регулирования банковской деятельности в России явилось принятие Инструкции ЦБ РФ № 65 «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы» от 11 сентября 1997 г. в редакции от 16 января 2004 г. Вестник Банка России, 1997, № 59; 2004, № 14. Необходимость выделения банков, имеющих филиалы, в самостоятельную надзорную категорию была обусловлена тем, что эти банки наряду с общими рисками, присущими банковской деятельности, подвержены повышенным региональному и страновому рискам, а также дополнительному риску потери такими банками управляемости. Под региональным риском понимается вероятность возникновения экономических трудностей для банка в силу экономических проблем на территории, где функционирует филиал банка и иных неблагоприятных условий деятельности. Страновой риск состоит в вероятности понесения убытков, которые могут быть вызваны существенными изменениями экономических и правовых условий в странах, где расположены зарубежные филиалы банка. Дополнительный риск потери управляемости (риск управления) состоит в вероятности принятия руководством филиалов неподконтрольных руководству и собственникам банка решений или невыполнения филиалами принятых руководством и собственниками банка решений (п. 2).
Надзор за деятельностью филиала банка осуществляется с целью оценки степени риска, которую деятельность филиала несет для банка, и приведения этой деятельности в соответствие с нормами и требованиями, предъявляемыми действующим законодательством и Банком России. Осуществление надзора производится по следующим основным направлениям:
а) проверка соответствия выполняемых филиалом банка функций и операций тем функциям и операциям, которые делегированы филиалу банком и закреплены в положении о филиале, а также оценка деятельности руководителей филиалов на предмет осуществления ими деятельности в соответствии с полномочиями, закрепленными в выданной банком доверенности;
б) оценка риска по осуществляемой филиалом банка деятельности (п. 19).
Надзор за деятельностью банка, имеющего филиалы, входит в компетенцию территориального учреждения Банка России по месту нахождения его головной организации во взаимодействии с территориальными учреждениями Банка России по месту нахождения филиалов банков. Непосредственный надзор за текущей деятельностью филиалов банка входит в компетенцию территориальных учреждений Банка России по месту их нахождения. Надзор осуществляется в следующих формах:
· документарного надзора;
· инспекционных проверок;
· применения мер воздействия.
1) Документарный надзор
Документарный надзор основан на анализе представленной банком, имеющим филиалы, бухгалтерской, финансовой и статистической отчетности. Документарный анализ отчетности банка и его филиалов, осуществляемый территориальным учреждением Банка России по месту нахождения головной организации банка, включает:
системный анализ деятельности банка на основании изучения как баланса банка, так и отдельно балансов его головной организации и филиалов;
анализ сложившихся значений показателей, по которым установлены обязательные экономические нормативы, и тенденций их изменения;
анализ качества активов на основании форм общей финансовой отчетности;
анализ управления ликвидностью, включая анализ информации об остатках и оборотах на корреспондентских счетах, данных о наличии задержек оплаты расчетных документов из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах головной организации и филиалов;
анализ соответствия положения о внутрибанковском контроле требованиям Банка России и эффективности деятельности службы внутреннего контроля (п. 12).
2) Инспекционные проверки
Инспекционные проверки банков и их филиалов осуществляются в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями ЦБ РФ» от 25 августа 2003 г. в редакции от 30 марта 2007 г. Вестник Банка России, 2003, № 67; 2007, № 23. и Инструкцией ЦБ РФ № 108-И «Об организации инспекционной деятельности ЦБ РФ (Банка России)» от 01 декабря 2003 г. в редакции от 24 апреля 2007 г. Вестник Банка России, 2003, № 67; 2007, № 24.
Согласно Инструкции ЦБ РФ № 108-И инспекционная деятельность - составная часть банковского регулирования и банковского надзора, которая включает непосредственное (с выходом на место) проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) и их организационное, информационное, методическое и иное обеспечение. Непосредственное проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) осуществляется уполномоченными представителями Банка России, а именно:
· работниками инспекционных подразделений Банка России (Главной инспекции кредитных организаций Банка России и инспекционных подразделений территориальных учреждений Банка России);
· работниками иных структурных подразделений Банка России, осуществляющих функции контроля за выполнением кредитными организациями нормативов обязательных резервов; за соблюдением кредитными организациями (их филиалами) валютного законодательства РФ и законодательства РФ по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; за соблюдением кредитными организациями (их филиалами) нормативных актов Банка России по организации наличного денежного обращения и ведения кассовых операций, в том числе осуществления контроля за соблюдением организациями порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью;
· иными служащими Банка России (по решению должностного лица Банка России, обладающего правом поручать проведение проверки) (п. 1.2.).
Организация инспекционной деятельности Банка России осуществляется Главной инспекцией и инспекционными подразделениями территориальных учреждений Банка России. Инспекционную деятельность Банка России, осуществляемую территориальными учреждениями Банка России, координируют создаваемые инспекции Главной инспекции, в том числе:
· инспекции, координирующие инспекционную деятельность, осуществляемую одним или несколькими территориальными учреждениями Банка России (межрегиональные инспекции) и возглавляемые территориальными инспекторами межрегиональных инспекций;
· инспекции многофилиальных банков и банков с участием в капитале нерезидентов (инспекции по проверке отдельных банков), координирующие инспекционную деятельность по проверкам кредитных организаций (их филиалов), определенных распорядительным актом Банка России и возглавляемые генеральными инспекторами инспекций по проверке отдельных банков (п. 1.3.)
Согласно Инструкции ЦБ РФ № 105-И проверки кредитных организаций (их филиалов) проводятся Банком России для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора, которые распространяются:
· на действующие на территории России кредитные организации;
· на обособленные подразделения кредитных организаций (филиалы и представительства кредитных организаций) и внутренние структурные подразделения кредитных организаций и филиалов кредитных организаций (дополнительные офисы, кредитно-кассовые офисы, операционные офисы, операционные кассы вне кассового узла, обменные пункты и иные внутренние структурные подразделения кредитных организаций и филиалов кредитных организаций);
· на филиалы и представительства кредитных организаций, получивших лицензию Банка России на проведение валютных операций, находящиеся за пределами РФ (при наличии соглашения между Банком России и органом банковского надзора иностранного государства о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций (меморандума о взаимопонимании в области банковского надзора));
· на дочерние кредитные организации уполномоченных банков, находящиеся за пределами Российской Федерации (при наличии соглашения (меморандума)) (п. 1.1 - 1.2.).
Основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России; оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала); определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации; оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации; выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации. Проверки кредитных организаций (их филиалов), проводимые Банком России, не выполняют задач аудиторских проверок и документальных ревизий, осуществляемых для сбора доказательств по уголовным и другим делам (п. 1.3.). Проверка кредитной организации (ее филиала) осуществляется за период деятельности кредитной организации (ее филиала), который не может превышать пяти календарных лет их деятельности, предшествующих году проведения проверки (п. 1.8.).
3) Применение мер воздействия
При выявлении в результате ежемесячной аналитической работы негативных тенденций финансового состояния банка территориальное учреждение Банка России обязано применить меры воздействия, в том числе предупредительные, либо назначить проверку банка (филиала банка), а в случае неблагоприятных рыночных тенденций информировать о них и, по возможности, консультировать банк по вопросам оптимальной тактики функционирования в неблагоприятной экономической ситуации (п. 33). В случае выявления в деятельности филиала банка нарушений федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации территориальное учреждение Банка России по месту нахождения филиала имеет право:
1) Направить головной организации банка и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головной организации:
· информативное письмо о недостатках, имеющихся в деятельности филиала банка;
· предписание с требованием устранения недостатков, допущенных филиалом банка;
2) Направить территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головной организации и в копии головной организации банка уведомление с изложением фактов нарушений филиалом банка действующего законодательства и требований Банка России, с предложением о применении предлагаемой предупредительной или принудительной меры воздействия (п. 34).
Особенности применения мер воздействия к банкам за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов, регулируются Инструкцией ЦБ РФ № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности» и заключаются в следующем. При применении мер воздействия к кредитным организациям за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов, необходимо исходить из того, что филиалы не являются юридическими лицами и непосредственно к ним не могут быть применены меры воздействия, предусмотренные банковским законодательством. Если филиал кредитной организации нарушает банковское законодательство, нормативные акты Банка России, территориальное учреждение Банка России по месту нахождения филиала может направить:
1. Головному офису кредитной организации и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса информацию о недостатках, имеющихся в деятельности филиала (предупредительные меры воздействия), а также предписание с требованием устранения недостатков, допущенных филиалом. Головной офис в течение 10 календарных дней со дня получения информации (предписания) рассматривает и сообщает территориальному учреждению Банка России по месту нахождения филиала и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса о принимаемых мерах по устранению допущенных филиалом недостатков. Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса осуществляет контроль за исполнением головным офисом требования, предъявленного территориальным учреждением Банка России, осуществляющим надзор за филиалом.
2. Территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса и в копии головному офису уведомление с изложением фактов нарушения филиалом действующего банковского законодательства и с обоснованием применения предлагаемой меры воздействия с предложением:
· взыскать штраф с кредитной организации или применить к кредитной организации иные меры воздействия, предусмотренные действующим банковским законодательством;
· заменить руководителей филиала;
· закрыть филиал (п. 1.28.).
Получив уведомление, территориальное учреждение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью головного офиса, обязано в двухнедельный срок со дня получения рассмотреть его, принять соответствующее решение и в 3-дневный срок проинформировать об этом территориальное учреждение Банка России, поставившее вопрос о применении мер воздействия Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса не вправе взыскивать с кредитной организации штраф за допущенное филиалом нарушение, если ранее за это же нарушение с нее уже был взыскан штраф (или применена другая мера воздействия) и срок, установленный для устранения указанного нарушения, не истек.. Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса сообщает территориальному учреждению Банка России по месту нахождения филиала о примененных ранее к кредитной организации мерах воздействия с приложением копии предписания или иного документа (п. 1.29. - 1.30.). В случае отказа кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа за допущенные филиалами нарушения территориальное учреждение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью головного офиса, может предъявить иск о взыскании штрафных санкций в судебном порядке (п. 1.31.).
III. Экономические стандарты пруденциального регулирования и надзора: правовые основы
При проведении анализа российского банковского права необходимо обратить внимание на определение того круга субъектов, на который распространяется пруденциальное регулирование со стороны государства в лице ЦБ РФ. Российское законодательство употребляет два термина - «банк» и «кредитная организация». В соответствии со ст. 1 ФЗ «О банках и банковской деятельности» кредитной организацией признается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим законом. Все кредитные организации делятся на две группы: банки и небанковские кредитные организации. В соответствии со ст. 1 ФЗ «О банках и банковской деятельности» банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.