Постановление подписывается прокурором и лицом, совершившим административное правонарушение. К постановлению могут быть приложены материалы, полученные в процессе осуществления надзора и свидетельствующие как о факте правонарушения, так и о виновности лица, его совершившего.
После этого постановление и приложенные к нему материалы направляются на рассмотрение уполномоченному на то Кодексом РСФСР об административных правонарушениях органу или должностному лицу. Уполномоченные на рассмотрение постановления прокурора органы или должностные лица рассматривают его в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщают прокурору в письменном виде.
Прокурор, согласно ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, может принять участие в рассмотрении дела об административном правонарушении.
В прокуратуре ведутся учет и контроль за своевременностью рассмотрения постановлений прокурора и надзор за законностью принятых по результатам его рассмотрения решений. С этой целью регистрируется каждое направленное постановление с указанием, когда и кому было направлено, а также сообщения органов или должностных лиц о результатах его рассмотрения.
Помимо оснований, предусмотренных ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор может вынести постановление об освобождении лиц; незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Такое постановление выносится на основании п. 3 ст. 22 вышеназванного закона. При осуществлении надзора за исполнением законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор выявляет факты незаконного административного задержания лиц органами и должностными лицами, имеющими соответствующую административно-исполнительскую компетенцию (органы внутренних дел, органы пограничной службы, органы военизированной охраны, органы внутренних войск МВД РФ и др.). В этих случаях прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению.
В связи с выявлением правонарушений в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов прокурор в целях их устранения и предупреждения может выносить помимо рассмотренных и иные акты прокурорского реагирования, а именно требования, с которыми он может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании выявленных незаконных актов недействительными (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре), а также предъявлять иски в судебные органы для возмещения причиненного правонарушением ущерба или защиты нарушенных законных прав физических или юридических лиц. Требования, предъявляемые к этим актам, порядок их внесения будут рассмотрены в следующих разделах учебника об участии прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел.
Предостережение о недопустимости нарушения закона и информация прокурора
Этот акт прокурорского надзора как форма реализации полномочия прокурора установлен поправкой к Закону о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. Он оформляется в виде специального акта (документа), в котором указываются наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и занимаемая должность предостерегаемого лица, краткое указание оснований предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения закона в виде соответствующей ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной), к которой может быть привлечено предупреждаемое лицо. В предостережении указывается дата его объявления предостерегаемому. Предостережение подписывается прокурором или его заместителем и лицом, получившим предостережение.
Закон о прокуратуре (ст. 25) не дает четкого определения правовой основы применения этого акта прокурорского реагирования. В ст. 251 указывается, что предостережение применяется «при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях». Эти сведения могут иметь самый различный характер: заявления граждан, сообщения средств массовой информации, материалы контрольных органов и т.п. Однако очевидно, что эти сведения в любом случае должны быть реальными, объективными и достоверно установленными. По смыслу закона содержанием этих сведений является информация о «готовящихся» противоправных деяниях. Очевидно, эта информация должна содержать характеристику каких-то действий (бездействия), поведения соответствующего должностного лица, продолжение которых повлечет нарушение закона. В такой ситуации сложным представляется определение момента предостережения. Если в деянии должностного лица уже есть признаки, пусть менее опасного правонарушения, то прокурор может для их пресечения применить другие средства прокурорского реагирования, а именно принести протест, внести представление, возбудить производство о привлечении виновного к дисциплинарной или административной ответственности. Если же очевидных признаков правонарушений в деянии должностных лиц нет, то обоснованность предостережения может вызывать сомнение.
Согласно тексту закона (ст. 25) предостережение может быть вынесено должностному лицу, то есть физическому лицу, являющемуся представителем власти или исполняющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах федеральной государственной власти или представительной или исполнительной государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Перечень таких лиц должен соответствовать пределам и компетенции прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов.
На основании определенных Законом о прокуратуре (ст. 21) предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, а также п. 1 ст. 27 того же закона, можно сделать вывод, что предостережение может быть вынесено не только указанным в ст. 25 Закона должностным лицам, но и руководителям коммерческих и некоммерческих организаций, если их деяния могут повлечь существенные нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Форма реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму, а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста или представления, которые могут быть принесены, то есть переданы адресату по почте, с нарочным или другим путем, предостережение должно быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу. При этом ему должны быть разъяснены требования по прекращению конкретных деяний, могущих повлечь нарушение закона, и возможность привлечения его к ответственности в установленном законом порядке в случае невыполнения этих требований.
После объявления предостережения и подписания его предостереженным один экземпляр предостережения должен быть передан предостереженному лицу, а второй экземпляр должен храниться в прокуратуре. Объявление предостережения должно быть соответствующим образом зарегистрировано в нарядах (компьютерной базе данных) прокуратуры. Невыполнение изложенных в нем требований о недопущении правонарушения будет важным поводом и одним из оснований для привлечения предостереженного должностного лица к ответственности.
Информация прокурора. Закон о прокуратуре предусматривает помимо рассмотренных еще один акт прокурорского реагирования на выявленные правонарушения - информацию.
Пункт 3 ст. 24 названного закона гласит, что в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации. Как видно из текста п. 3 ст. 24, Закон не определяет конкретную форму, обязательные атрибуты, порядок принесения информации. Однако из смысла закона можно сделать вывод о том, что такая форма реагирования на незаконность постановлений Правительства РФ должна представляться в письменном виде, быть адресованной Президенту РФ и подписанной Генеральным прокурором РФ. В ней должно быть указано, какое постановление Правительства, в чем и какой статье Конституции РФ или какому закону Российской Федерации не соответствует. Там же должны быть указаны предложения Генерального прокурора РФ относительно средств и порядка приведения постановления Правительства РФ в соответствие с действующим законодательством.
Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав человека и гражданина. Пределы и полномочия прокурорского надзора в рассматриваемой отрасли
Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав человека и гражданина.
Защита прав и свобод человека и гражданина является главной задачей в любой сфере прокурорской деятельности.
Определяя предмет надзора в этом направлении деятельности, закон подчеркивает, что его содержанием является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 26 Закона “О прокуратуре РФ”). Следует подчеркнуть, что в ст. 26 Закона, по сравнению со ст. 21, в которой определен предмет общего надзора, расширены предмет и пределы надзора. Надзором охватываются не только органы государственной власти и управления, но и органы управления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Введение этого положения следует объяснить тем, что именно в негосударственной сфере часто встречаются нарушения законодательства, особенно затрагивающие права и свободы человека и гражданина.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Прокуратура как орган государства, каждая отрасль ее деятельности имеют главной задачей охрану прав и свобод человека и гражданина, гарантированных ему основным законом государства.
Положения второй главы Конституции Российской Федерации составляют основу правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией (ст. 64 Конституции РФ).
Рассматривая эти положения, можно выделить следующие права и свободы, которыми располагают граждане России и которые призвана защищать прокуратура РФ: политические права: равенство всех перед судом и законом (ст. 19); право на свободу мысли и слова, собраний и шествий (ст.ст. 29, 31); право на создание объединений и свободу их деятельности (ст. 30); право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32) и др.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением названных прав, в том числе за соблюдением законности при проведении выборов, опротестовывают незаконные правовые акты, а при установлении злоупотреблений возбуждают и расследуют уголовные дела, используют иные формы и методы восстановления законности; право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, свободное передвижение, свободу совести (ст.ст. 20, 22, 27, 28) и т. д.
Проводя проверки в порядке общего надзора, возбуждая и расследуя уголовные дела, осуществляя надзор за расследованием, в необходимых случаях предъявляя иски в суде, органы прокуратуры обеспечивают и гарантируют соблюдение этих прав; право на неприкосновенность частной жизни, на нераспространение информации о частной жизни (ст.ст. 23, 24, 25) обеспечивается надзором прокуратуры за законностью производства оперативно-розыскной деятельности, надзором за расследованием уголовных дел, в порядке общего надзора за соблюдением законности средствами массовой информации и иными организациями и учреждениями, проверкой и принятием необходимых мер по жалобам, заявлениям и обращениям граждан; право на участие в экономической жизни. Каждый вправе свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, на частную собственность, которая охраняется законом (ст.ст. 34-36).
Органы прокуратуры, в порядке общего надзора, обеспечивают соблюдение законности в деятельности различного рода предприятий, связанных с обслуживанием населения, в частности, банковских, финансовых и т. п., принимают меры по пресечению и устранению нарушений законности, к восстановлению нарушенных прав, в том числе по защите собственности граждан. Эти вопросы находятся постоянно в поле зрения и других отраслей прокурорского надзора; право на свободное распоряжение своими способностями к труду, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, и на вознаграждение за труд - это одно из важнейших прав граждан, как и право на свободу творческого труда и на интеллектуальную собственность (ст.ст. 37, 44). Эти права находятся под особым надзором органов прокуратуры. Генеральный прокурор РФ постоянно обращает внимание на необходимость систематических проверок соблюдения законности в этих вопросах. Известно, что этому уделяют большое внимание Президент и Правительство.
Практика показывает, что большая часть нарушений законности в трудовых правоотношениях, в частности, незаконное увольнение, нарушение правил техники безопасности и охраны труда, несвоевременная выплата заработной платы устраняется вмешательством органов прокуратуры. Проверки в порядке общего надзора, опротестовывание незаконных правовых актов, внесение необходимых представлений, предъявление исков в суд в защиту нарушенных прав, а во многих случаях возбуждение уголовных дел и привлечение виновных к ответственности, способствуют соблюдению законности и восстановлению нарушенных прав. Здесь особенно важно взаимодействие разных отраслей надзора; право на защиту семьи (ст. 38). Принятие нового Семейного кодекса, ряда законов способствуют созданию нужных правовых условий его соблюдения. Вместе с тем, имеет место нарушение этого права, особенно со стороны отдельных органов управления и предпринимателей.