В рамках модели, основанной на Указе Президента РФ № 204, национальные проекты реализуются через выполнение мероприятий, расписанных в государственных программах. Получить финансирование на реализацию национального проекта можно только через государственную программу, которая является инструментом (структурным элементом) бюджета.
При этом национальные проекты и государственные программы взаимодействуют по достаточно сложной схеме. Один национальный проект может реализовываться через несколько государственных программ. Примером может служить национальный проект «Демография», реализуемый посредством выполнения ряда государственных программ («Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта», «Социальная поддержка граждан»).
Но реализация одной государственной программы может обеспечивать выполнение нескольких национальных проектов. Так, реализация государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» обуславливает осуществление трех национальных проектов. Следовательно, имеются два основных подхода к увязке национальных проектов и государственных программ (рис. 2).
Если реализация одной государственной программы предусматривает выполнение несколько национальных проектов (рис. 2, б), ответственный за ее реализацию будет подотчетен нескольким вицепремьерам -- кураторам национальных проектов. Он должен следить как за выполнением показателей «своей» государственной программы, так и за обеспечением достижения показателей соответствующих национальных проектов, что усложняет деятельность ответственного за реализацию государственной программы, часто не позволяя ему в достаточной степени концентрироваться на решении поставленных перед ним задач.
Рис. 2 / Fig. 2. Подходы к увязке национальных проектов и государственных программ / Approaches to linking national projects and government programs
Источник/Source: составлено авторами / compiled by the authors.
При этом в рамках национального проекта действуют несколько федеральных проектов, а в рамках государственной программы -- несколько подпрограмм, включая федеральные целевые программы, ведомственные программы. Реализация федеральных проектов подкрепляется осуществлением региональных проектов.
Связи между государственными и национальными проектами, включая федеральные проекты и ведомственные программы, показаны на рис. 3.
На наш взгляд, существующий дуализм стратегического планирования приводит, с одной стороны, к определенной перегрузке руководителей государственных программ, реализующих несколько национальных проектов, а с другой стороны, -- к размыванию ответственности из-за нечетко выстроенной иерархии проектов и программ. Так, некоторые федеральные целевые программы входят в национальные проекты и государственные программы, другие же не включены ни в один проект [11].
НЕДОСТАТКИ ПРОЦЕССА СОГЛАСОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ПРОЦЕДУР И РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Финансирование национальных проектов осуществляется в рамках государственных программ за счет средств, направляемых из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Бюджетные процедуры, в том числе непосредственно связанные с финансированием реализации государственных программ, включают составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, контроль за исполнением бюджета, а также утверждение отчетов об его исполнении.
Общий порядок выделения бюджетных средств, необходимых для финансирования процесса реализации государственных программ Российской Федерации, программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, определяется ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -- БК РФ).
Зависимость между объемами финансового обеспечения государственных программ (национальных проектов) и показателями их реализации в настоящее время является недостаточно тесной. Несмотря на значительные корректировки объемов расходов, предусмотренных проектами паспортов программ и проектов, цели и задачи по ряду государственных программ не корректируются либо изменяются незначительно.
При этом обоснование требуемых для реализации государственной программы финансовых ресурсов, так же как оценка влияния дополнительно выделяемых ресурсов на изменение показателей и сроков реализации программы, прописаны в составе дополнительных документов, разрабатываемых при подготовке государственной программы. Причем эти материалы не входят в состав документов, утверждаемых актом Правительства РФ6.
Рис. 3 / Fig. 3. Связи национальных проектов и государственных программ /
Links between national projects and government programs
Источник/Source: Сайт НИФИ. URL: https://www.nifi.ru/images/FILES/NEWS/2018/conf_krista/Begchin.pdf (дата обращения: 09.03.2020).
По нашему мнению, в паспорте государственной программы (национального проекта) следовало бы больше внимания уделять связи финансовых и целевых показателей, поясняя, как именно будет достигнуто значение того или иного целевого показателя за счет выделенного финансирования, как именно те или иные направления расходования финансовых ресурсов окажут влияние на достижение целевых значений показателя. Поэтому возникает проблема отставания фактических объемов расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов от запланированных объемов. Так, в 2019 г. на реализацию мероприятий в рамках национальных проектов было заложено 1,75 трлн руб. Фактический объем расходов по данным на 1 января 2020 г. составил 1,6 трлн руб.
Таким образом, неосвоенными остались 150 млрд руб. Сайт РБК. URL: https://www.rbc.ru/economics/17/01/2020/5e 21994а9а79474515ШЬ8Ь (дата обращения: 09.03.2020). Во многом это стало результатом неравномерного финансирования государственных программ в течение финансового года. В частности, по состоянию на 15 февраля 2019 г. Правительство РФ и руководство регионов заключили лишь 95% соглашений по субсидиям на реализацию национальных проектов за год Сайт РБК. URL: https://www.rbc.ru/economics/15/02/2019/5c 667с949а79478еа3036356 (дата обращения: 09.03.2020)..
При этом, кроме переноса на следующий временной период и, тем более, изъятия неосвоенных бюджетных средств, следует предусмотреть принятие дополнительных мер ответственности лиц, своевременно не освоивших выделенные на реализацию национальных проектов средства, так как ни перенос этих средств на следующий временной период, ни их изъятие в бюджет не приведут к своевременной реализации национальных проектов.
График финансирования осуществления национальных проектов необходимо выстроить таким образом, чтобы в течение года у получателей бюджетных средств оставалось достаточно времени для ихизрасходования с учетом необходимости проведения конкурсных и иных предусмотренных регламентами процедур с учетом следующих проблем:
• в рамках Закона № 172-ФЗ нет четко установленного нормативного разграничения, позволяющего увязать стратегическое и бюджетное планирования;
• отсутствует нормативный набор сопоставимых и идентичных показателей, используемых при формировании документов стратегического и бюджетного планирования, что затрудняет увязку и сопоставление этих документов;
• экономический состав и назначение документов, применяемых для составления проекта бюджета (включая документы стратегического планирования), достаточно разнообразны, что усложняет увязку бюджетных и плановых процессов [12].
Для решения вышеуказанных проблем необходимо:
• определить, сформировать и законодательно закрепить перечень показателей, позволяющих сопоставлять документы стратегического планирования с документами бюджетного планирования;
• законодательно установить связь между документами бюджетного и стратегического планирования, а именно условие их формирования, заключающееся в том, что эти документы должны либо дополнять друг друга, либо вытекать один из другого; а также законодательно определить, в какой именно части документы будут дополнять (вытекать из) друг друга;
• законодательно синхронизировать сроки разработки документов стратегического и бюджетного планирований, определив предельные сроки их подготовки, учитывающие как длительность процедур разработки и оформления этих документов, так и необходимость их совместного использования (применения одних документов для формирования других документов).
ПРИМЕНЕНИЕ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА В ЦЕЛЯХ ЭФФЕКТИВНОГО РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Большинство выявленных выше проблем решается в рамках масштабного внедрения методов проектного управления в сферу ресурсного обеспечения реализации национальных проектов. Во многом методы проектного управления хорошо зарекомендовали себя в сфере стратегического планирования частных корпораций. Именно в этой сфере выявлены и устранены недочеты и противоречия стратегического планирования, выстроена четкая связь между процессами корпоративного стратегического планирования и бюджетирования, на основе которых реализуется своевременное и эффективное обеспечение стратегических планов корпораций ресурсами. Именно принимая во внимание богатый опыт корпораций, правительства развитых стран выстраивают свои системы стратегического планирования, первоначально основывая их на директивных принципах, переходя по мере развития экономики к соблюдению принципов индикативного стратегического планирования. Этот многолетний и успешный опыт применения проектного подхода в целях эффективного ресурсного обеспечения корпоративных проектов, равно как и перенятие этого опыта зарубежными правительствами, позволяет рекомендовать данный подход для ресурсного обеспечения национальных проектов в России.
При этом применение проектных методов управления не должно быть сконцентрировано исключительно в сфере реализации государственных программ (национальных проектов). Позитивный опыт их применения следует распространять, в частности, на согласование бюджетных процедур и ресурсного обеспечения реализации национальных проектов. Необходимо отметить, что данное направление развивается в течение десяти лет Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/6639347/ (дата обращения: 09.03.2020).. В настоящее время программный бюджет увязывается с разработкой и реализацией государственных (региональных) программ. По нашему мнению, следует расширить применение проектных принципов управления для более эффективного ресурсного обеспечения реализации национальных проектов, взяв за основу (как указано выше) опыт проектного управления в частном бизнесе, в рамках которого проекты развития предприятий органично увязываются с системой финансового планирования.
Под проектом понимается комплексный подход к разработке и реализации набора взаимосвязанных мероприятий, позволяющих (с учетом временного и ресурсного ограничений) получать уникальные результаты Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». URL: http://base.garant. ш/72093040/ (дата обращения: 09.03.2020)..
Управление проектом (Project Management) представляет собой искусство руководства и координации людских и материальных ресурсов на протяжении жизненного цикла проекта путем применения современных методов и техник управления для достижения определенных в проекте результатов по составу и объему работ, стоимости, времени и качеству их исполнения [13].
Для более эффективного ресурсного обеспечения национальных проектов необходимо нормативно формировать их целостную картину в увязке с государственными программами и прочими элементами системы стратегического планирования Российской Федерации. В настоящее время такая увязка между отдельными государственными программами и национальными проектами делается через перечень федеральных проектов, указанных в паспортах государственных программ и национальных проектов. Но единой, нормативно утвержденной схемы, увязывающей воедино все существующие программы и проекты, нет.
Основой создания этой схемы является декомпозиция национальных целей на составляющие их подцели -- дерево целей. Это позволит определить зависимость между целями высших и низших уровней, что с учетом меньшей глобальности целей низших уровней сделает формируемую систему в большей степени контролируемой и управляемой. Не менее важным является определение взаимозависимости целей одного уровня.
Цели одного уровня, а следовательно, программы, их составляющие, должны быть ранжированы по степени важности для достижения целей первого уровня. Такое ранжирование позволит минимизировать ущерб процессу достижения целей первого уровня в случае сокращения финансирования программ в результате нехватки денег в бюджете, так как на основе рейтинга программ будет определяться процент сокращения их финансирования.
Аналогичным образом рейтинг может использоваться в случае увеличения финансирования государственных программ и их составляющих.
Достижение целей более низких уровней должно быть подкреплено разработкой и реализацией государственных программ, которые декомпозируются на федеральные, ведомственные и национальные проекты. Нижним уровнем этой схемы будут проводимые в целях реализации проектов и программ мероприятия. Именно они служат основой для расчета требуемого объема ресурсов.
В данном случае чрезвычайно важным является определение влияния реализации одних проектов и программ на достижение целевых показателей других проектов и программ. Использование этой зависимости позволит решать поставленные задачи более эффективно, так как позитивные мультипликативные эффекты, генерируемые одними программами (проектами), ускорят выполнение других программ и проектов с меньшими затратами ресурсов на их реализацию [14, 15]. Возможно генерирование отрицательных мультипликативных эффектов, тормозящих выполнение проектов и программ, например в результате нехватки ресурсов и развития инфляции. Мероприятия, направленные на снижение негативного влияния мультипликативных эффектов, должны стать неотъемлемой частью эффективно выстроенной системы стратегического планирования. Предлагаемая к формированию и законодательному закреплению целостная картина позволит выявлять: