Проектный подход к согласованию бюджетных процедур и ресурсного обеспечения реализации национальных проектов
проектный подход стратегический планирование
В.П. Бауэр, В.В. Ерёмин, В.В. Смирнов
Финансовый университет, Москва, Россия,
АННОТАЦИЯ
Эффективная реализация национальных проектов является одним из важных условий прорывного развития Российской Федерации и зависит от своевременного финансирования. Для решения этой задачи необходима согласованность бюджетных и плановых процедур, национальных проектов и бюджетного планирования. Для повышения эффективности реализации национальных проектов предлагается соблюдать принципы проектного подхода к стратегическому планированию, позволяющие не только теснее связывать национальные проекты и бюджетные процедуры, но и дополнять эту связь эффективным контрольным механизмом, возможностью пересчета плановых показателей до получения их оптимальных значений с учетом ресурсных ограничений. Актуальность исследования обусловлена повышением эффективности проектного управления как части системы государственного управления, которое позволит Российской Федерации активнее и успешнее противостоять комплексу угроз ее социально-экономическому развитию. Предметы исследования - бюджетные процедуры и ресурсное обеспечение реализации национальных проектов как органичных составляющих системы стратегического планирования. Цель работы - разработка схемы увязки стратегического планирования и бюджетного процесса, позволяющей устранять концептуальный дуализм, возникший в системе стратегического планирования Российской Федерации, и обеспечить эффективное ресурсное обеспечение реализации национальных проектов. Источниками информации являются нормативные правовые акты, материалы конференций, посвященные вопросам эффективности стратегического планирования и реализации национальных проектов в Российской Федерации. В результате исследования сформирована общая схема увязки стратегического планирования и бюджетного процесса, включающая иерархию элементов стратегического планирования, систему ответственных лиц и контрольные механизмы. Сделаны выводы о том, что эффективная система стратегического планирования, основанная на методах управления, должна быть выстроена на основе единой схемы, позволяющей связать национальные цели, государственные программы и их составляющие. Немаловажным фактором является повышение ответственности исполнителей.
Project Approach to the Coordination of Budget Procedures and Resource Support for the Implementation of National Projects
V. P. Bauer3, V. V. Yeremmb- V. V. Smirnov3
Financial University, Moscow, Russia a
ABSTRACT
Effective implementation of national projects is one of the important conditions for the breakthrough development of the Russian Federation and depends on their timely financing. To achieve this goal, it is necessary to coordinate budget and planning procedures, national projects and budget planning. In today's increasing relevance of the design approach to strategic planning, it is proposed to carry out the alignment using the principles of the design approach that is not only closely linked to national projects and budgetary procedures, but complements the relationship of effective control mechanism, the possibility of recalculation of planned targets to obtain their optimal values, taking into account resource constraints. The importance of the research is determined by the increase in the effectiveness of project management as part of the public administration system, which will allow the Russian Federation to more actively and successfully counter the complex of threats to its socio-economic development. The subjects of the research are budget procedures and resource support for the implementation of national projects as an integral part of the strategic planning system The purpose of the work is development of a scheme for linking strategic planning and the budget process, which allows eliminating the conceptual dualism that has arisen in the strategic planning system of the Russian Federation, and ensuring effective resource support for the implementation of national projects. The sources of information are normative legal acts and conference materials on the effectiveness of strategic planning and implementation of national projects in the Russian Federation. As a result of the research, a general scheme for linking strategic planning and the budget process was formed, including a hierarchy of strategic planning elements, a system of responsible persons and control mechanisms. It is concluded that an effective system of strategic planning based on management methods should be built on the basis of a single scheme that allows linking national goals, state programs and their components. An important factor is to increase the responsibility of performers.
Keywords: strategic planning; state programs; federal projects; national projects; budget procedures; project management; national goals
ВВЕДЕНИЕ
Экономика Российской Федерации столкнулась в последнее время с большими сложностями на пути своего развития. Рост ВВП в 2019 г. замедлился до 1,3%Ч Происходит уменьшение как потребительской, так и инвестиционной активности Сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: https://showdata.gks.ru/report/280029/ (дата обращения: 09.03.2020). Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года. URL: https://economy. gov.ru/material/file/450ce3f2da1ecf8a6ec8f4e9fd0cbdd3/ Prognoz2024.pdf (дата обращения: 09.03.2020)..
Продолжающееся снижение реальных располагаемых доходов населения стало самым затяжным в новейшей российской истории.
Такая динамика развития является следствием действия комбинации внешних и внутренних угроз социально-экономическому развитию Российской Федерации. К внешним угрозам относятся санкционное давление со стороны западных стран; конфликты в мировой экономике, приводящие к осложнению условий мировой торговли; финансовые потрясения в странах с формирующимися рынками; волатильность цен на углеводороды. В последнее время к списку внешних угроз добавилась рецессия мировой экономики в результате пандемии коронавируса.
В перечень основных внутренних угроз российской экономике входят демографическое «сжатие» и старение населения, неравенство социально-экономического развития регионов (в частности, сверхконцентрация экономики и населения в Москве); спад и значительная территориальная поляризация инвестиций; недостаточный рост доходов населения [1].
Масштабность и взаимосвязанность вышеперечисленных угроз требуют адекватного ответа, конкретизировать который можно извлечением из послания Президента РФ Федеральному Собранию 1 марта 2018 г., согласно которому инвестиции в развитие науки, инфраструктуры, обеспечение экономического роста, разработку и применение новых технологий, развитие системы здравоохранения и образования, содействие талантливой молодежи -- все это должно вносить свой вклад в решение одной стратегически важной задачи: обеспечение прорывного развития Российской Федерации.
Именно прорывное развитие Российской Федерации способно активно противодействовать комплексу взаимодействующих угроз, тормозящих развитие нашей страны. С этих позиций обсуждаемый «прорыв» -- это исторический императив [2].
О необходимости прорывного развития Российской Федерации Президент РФ сказал на пресс- конференции 20 декабря 2018 г., отвечая на вопрос о целесообразности национальных проектов, указав на то, что их реализация создаст условия для прорывного развития страны, перехода российской экономики на новый технологический уклад. Без этого перехода российской экономике грозит значительное отставание от развитых стран мира, которое будет чрезвычайно сложно преодолеть.
Таким образом, основой комплекса мероприятий по противодействию угрозам социально-экономическому развитию Российской Федерации является стратегическое планирование, под которым понимается процесс создания и претворения в жизнь программ и планов действий, и мероприятий, связанных в пространстве по исполнителям и во времени,-- деятельность участников стратегического планирования на всех его уровнях (федеральном, региональном, местном, отраслевом), заключающаяся в решении задач устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований путем определения целей, прогнозирования, планирования и программирования их социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности [3].
Одними из механизмов реализации стратегического подхода к планированию социальноэкономического развития России с 2017 г. стали национальные проекты [4], под которыми подразумеваются программы, обеспечивающие достижение целевых показателей и выполнение задач, определенных Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее -- Указ Президента РФ № 204), а при необходимости -- достижение дополнительных показателей, выполнение дополнительных задач Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». URL: http://base.garant. ги/72093040/ (дата обращения: 09.03.2020)..
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ КАК РАЗВИВАЮЩАЯСЯ СИСТЕМА
В целях реализации Указа Президента РФ № 204 управление социально-экономическим развитием Российской Федерации переводится на рельсы целевого подхода, что позволяет использовать лучшие зарубежные практики и наработки в этой сфере, а также масштабный отечественный опыт стратегического планирования, накопленный во времена СССР.
Отсутствие долгосрочных целей развития дезориентировало субъекты пространства развития, создавая у них предпочтение к достижению текущих целей перед необходимостью долгосрочного развития [5]. Формирование долгосрочных целей развития, подкрепленных конкретными национальными проектами, призвано решить эту проблему.
Существующие в настоящее время составляющие системы стратегического планирования Российской Федерации, основанной на реализации целевого подхода, представлены на рис. 1.
Ввиду того что система стратегического планирования, включающая национальные проекты, продолжает в настоящее время активно развиваться, она не смогла избежать как и любая другая новая и сложная система недоработок и противоречий. В январе 2020 г. Счетная палата Российской Федерации провела анализ восьми из тринадцати национальных проектов, выявив их недостатки по состоянию на ноябрь 2019 г. В части выполнения задач, поставленных в национальном проекте «Производительность труда и поддержка занятости», аудиторами сделан вывод о том, что их выполнения будет недостаточно для вхождения России в топ-5 крупнейших экономик мира.
Рис. 1 / Fig. 1. Составляющие целевого подхода в системе стратегического планирования Российской Федерации (в настоящее время) / Components of the target approach in the strategic planning system of the Russian Federation (currently)
Источник/Source: составлено авторами / compiled by the authors.
Аудиторы Счетной палаты Российской Федерации отметили, что в проекте «Малое и среднее предпринимательство» лица, ответственные за достижение целевых показателей, не отвечают за распределение средств, а программа субсидирования не обеспечивает в полной мере требуемого прироста льготного кредитования малому и среднему бизнесу.
Достижение установленных показателей в рамках национального проекта «Наука» в значительной степени зависит от негарантированных поступлений внебюджетных средств. В составе целевых показателей прирост количества патентов и научных статей не означает, по мнению аудиторов, увеличения их практического применения.
Подобные замечания у аудиторов Счетной палаты Российской Федерации есть и к другим национальным проектам Сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http:// audit.gov.ru/news/realizatsiya-natsproektov-pervye-rezultaty (дата обращения: 09.03.2020).. Их наличие естественно для формирующейся системы, находящейся в процессе развития. Кроме этого, необходимо отметить, что долгосрочное планирование осуществляется в динамичных социально-экономических условиях, осложняемых надвигающейся рецессией мировой экономики. На наш взгляд, развитие российской системы стратегического планирования позволит усовершенствовать ее, сделав более эффективной, в том числе путем устранения существующих в ней недочетов и противоречий. Для этого существующая система стратегического планирования требует четко выстроенного, иерархически ранжированного, подкрепленного ресурсами плана взаимосвязанных мероприятий, для осуществления которого необходимо устранение концептуального дуализма стратегического планирования.
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ДУАЛИЗМ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Анализ нормативных правовых актов показывает, что де-факто в Российской Федерации действуют две относительно самостоятельные модели стратегического планирования [6].
Основой первой модели планирования является Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее -- Закон № 172-ФЗ), который относит к перечню актов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, следующие документы: послание Президента РФ Федеральному Собранию, а также федеральные, отраслевые и территориальные стратегии развития, прогнозы развития, государственные программы, схемы территориального планирования и планы деятельности федеральных органов исполнительной власти [7]. Эта модель не предусматривает ни установления национальных целей, ни выполнения национальных проектов. Ни Совет при Президенте РФ по стратегическому планированию и национальным проектам, ни президиум этого Совета, утверждающий паспорта национальных проектов в рамках этой модели, не входят в число участников стратегического планирования. Необходимо отметить, что в связи с принятием постановления Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» в системе стратегического планирования Российской Федерации появилось понятие «приоритетный проект». В рамках пилотного режима несколько государственных программ были переведены на механизмы проектного управления с утверждением специфических правил их разработки, реализации, оценки эффективности [8].
Вторая модель стратегического планирования основана на Указе Президента РФ № 204. Из системы стратегического планирования эта модель де-факто исключает отраслевые и межотраслевые, пространственные стратегии, но вводит такие понятия, как «национальные цели развития» и «национальные проекты» (федеральные, ведомственные и региональные проекты) [9]. Согласно постановлению Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», у каждого национального проекта есть куратор, руководитель и администратор. Некоторые исследователи считают, что распределение обязанностей может размывать персональную ответственность [10], в то время как формат государственных программ предусматривает для руководителей, ответственных исполнителей и соисполнителей государственной программы, ее участников, распорядителей бюджетных средств в рамках ее реализации персональную ответственность за эффективность выполнения государственной программы. Одним из критериев неэффективности реализации государственной программы является недостижение в результате ее реализации плановых значений целевых показателей программы Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/198991/ (дата обращения: 09.03.2020)..