Российский университет дружбы народов
Проект закона «О медиа» № 2693: новые ограничения свободы СМИ в Украине
Ш.Н. Кадырова, А. Фомин
Аннотация
Проведен анализ проекта закона «О медиа» № 2693, представленного на рассмотрение Верховной Радой Украины (ВРУ) в декабре 2019 года. Официальным поводом к его разработке послужило отсутствие рабочих механизмов обеспечения информационной безопасности и защиты национального медиапространства Украины в условиях гибридной войны. Основная задача исследования - определить с позиции нейтрального к процессу научного сообщества место законопроекта в реформируемой системе правового регулирования деятельности СМИ Украины. (В пользу системной политики реформ медийной отрасли Украины говорит находящийся также на рассмотрении ВРУ следующий проект закона «О дезинформации»). С этой целью был проведен детальный контент- анализ, который показал, что в перспективе двусмысленные формулировки принимаемого документа на этапе его правоприменения оставляют контролирующим органам свободу трактовать их в зависимости от интересов сторон, а не исходя из буквы закона. Ключевым для понимания рисков, связанных с его вступлением в силу, является раздел, посвященный Национальному совету Украины по вопросам телевидения и радиовещания, в чьей юрисдикции будут находиться все аспекты деятельности медиаструктур страны, включая экономические. Таким образом, предлагаемый материал может представлять интерес и рассматриваться как вклад в дело выработки критериев комплексного научного анализа законодательства, регламентирующего деятельность медийных структур, в то время как необходимость участия научного сообщества в разработке подобных документов и публичная дискуссия на этапе их подготовки выглядят очевидными.
Ключевые слова: законопроект, цензура, интернет-СМИ, правовой регулятор, свобода слова, Украина, О медиа № 2693, дискриминация, санкции, контролирующие органы, ответственность СМИ, блогеры
Draft law “On Media” No. 2693: new restrictions of freedom of media in Ukraine
Shuanat N. Kadyrova, Alexander Fomin
Abstract
закон медиа информационная безопасность
The analysis of the draft law “On Media” No. 2693, submitted for consideration by the Verkhovna Rada of Ukraine in December 2019. The official reason for its development was the lack of working mechanisms to ensure information security and protection of the national media space of Ukraine in a hybrid war. The main task of our study is an attempt to determine the place of the bill in the reformed system of legal regulation of the media in Ukraine, from a position neutral to the process of the scientific community. (The following draft law “On Misinformation”, which is also under consideration by the Verkhovna Rada, speaks in favor of a systematic policy of reforms in the media sector of Ukraine). To this end, a detailed content analysis was conducted, which showed that the potentially ambiguous wording of the adopted document at the stage of its enforcement leaves the regulatory authorities free to interpret them depending on the interests of the parties, rather than on the letter of the law. The key to understanding the risks associated with its entry into force is the section on the National Television and Radio Broadcasting Council of Ukraine, which will have jurisdiction over all aspects of the country's media structures, including economic ones. Thus, the proposed material may be of interest and be considered as a contribution to the development of criteria for a comprehensive scientific analysis of the legislation governing media structures, while the need for the participation of the scientific community in the development of such documents and public discussion at the stage of their preparation is obvious.
Keywords: bill, censorship, Internet media, legal regulator, freedom of speech, Ukraine, On Media No. 2693, discrimination, sanctions, controlling authorities, media liability, bloggers
Свобода слова - одно из основных личных прав человека и политических прав граждан, составная часть свободы информации. Согласно ежегодному рейтингу неправительственной организации Freedom of the Press о состоянии свободы СМИ в странах мира, Украина занимает 113-е место (2017) и находится в категории «частично свободных СМИ»1. Международные правовые и профессиональные организации стабильно относят Украину к проблемным странам, ссылаясь на ограничения работы СМИ, цензуру и нападения на журналистов.
Между тем тема свободы слова и проблема независимости СМИ остаются актуальными для научных исследований и становятся предметом горячих споров на площадках научно-практических конференций, как в области журналистика, так и права [1. С. 62-66]. Детально изучает проблемы свободы СМИ в Украине до 2014 года Л.М. Городенко [2. С. 51-58]. Современной ситуации посвящен ряд работ таких авторов, как Т.В. Романенко [3. С. 276], изучающей обострение ситуации вокруг СМИ после событий Евромайдана, а также Т.Н. Слинько [4] и А.О. Червяцова [5], занимающихся проблемой свободы выражения мнений в Интернете.
Отдельно следует отметить научное исследование В.А. Козырь «Социокультурные смыслы концептуальной модели Украина - Россия в массмедийном контенте», где описываются ситуации, с которыми сталкиваются авторы публикаций, посвященных вопросам украинско-российских взаимоотношений [6. С. 10].
Юридические аспекты подробно рассматриваются Л.В. Ярмол в работе «Свобода выражения взглядов и проблемы их юридического обеспечения на Украине», где отмечается, что в государстве недостаточный уровень обеспечения безопасности журналистов и неэффективный механизм расследования преступлений против них [7]. Немалое внимание правовой безопасности журналистов уделяет и В.Ф. Иванов, автор ряда монографий, среди которых «Законодательство о средствах массовой информации: украинский и зарубежный опыт» и «Общественное вещание: независимость, свобода слова и программное разнообразие» [8; 9].
Но динамично меняющееся правовое поле страны не позволяет исследователям оперативно реагировать на вызовы, которые стоят перед СМИ сегодня.
Такими мало изученными вызовами в 2020 году являются законодательные инициативы в сфере контроля за работой медиа и усиления цензуры. Одним из фундаментальных законопроектов является законопроект «О медиа» № 2693, который был зарегистрирован 27 декабря 2019 Рейтинг стран мира по уровню свободы средств массовой информации // Гумани-тарный портал. URL: https://gtmarket.ru/ratings/freedom-of-the-press (дата обращения: 20.09.2020). По состоянию на октябрь 2020 года законопроект находится на рассмотрении пар-ламента. в Верховной Раде Украины (далее - ВРУ). Он состоит из 124 статей на 174 страницах Проект закона Украины «О медиа» № 2693 от 27 декабря 2019 года // Портал Вер-ховной Рады Украины. ИКЬ: https://wLcLrada.gov.ua/pls/zweb2/webpшc4_1?pf3511=67812 (дата обращения: 20.09.2020)..
Вероятность того, что закон будет принят, очень высока и, на наш взгляд, именно он формирует законодательную архитектуру работы медиа. Наша задача выявить угрозы и слабые стороны проекта закона, которые могут существенно снизить уровень свободы слова в Украине и, более того, права граждан, закрепленных в Конституции Украины (ст. 34).
Парламентарии считают, что действующее законодательство Украины в сфере средств массовой информации, принятое в 1993-2006 годах, является устаревшим и не соответствует современному уровню технологического развития в сфере медиа. Как следствие:
1) вопреки принципу технологической нейтральности, законодательством установлены различные правовые режимы для одних и тех же медиа, в зависимости от формы их выпуска (печатные, электронные и т. п.);
2) некоторые формы существования медиа находятся вне правового поля (не подпадают под действие требований, запретов или ограничений, которые установлены для таких же медиа, выходящих в иной форме). Так, законодательством предусматривается регулирование «классического» ТВ (эфир, спутник, кабель) при полном отсутствии регулирования в отношении новых способов распространения ТВ (ГРТ^ ОТТ), видео на заказ и платформ совместного доступа к информации;
3) законодательство содержит целый ряд устаревших и неэффективных процедурных норм, касающихся регистрации и/или лицензирования деятельности в сфере медиа, документооборота и т. п., допускает правовую неопределенность при осуществлении регуляторных и надзорных полномочий в сфере медиа;
4) законодательство не предусматривает действенных механизмов защиты национального медиа-пространства Украины и построения информационной среды, способной противостоять реалиям гибридной войны и угрозам информационной безопасности.
Проведенный нами анализ свидетельствует, что законопроект призван отрегулировать деятельность не только официальных средств массовой информации, но и любых поставщиков информации. Тем самым тотально расширяется зона действия закона, вплоть до отдельных пользователей сети Интернет.
Так, в законопроекте в ст. 1 раздела «Общие положения» даются две формулировки:
1) «медиа - средство распространения массовой информации в любой форме, которое периодически или регулярно выходит в свет под постоянным названием в качестве индивидуализирующего признака»;
2) «онлайн-медиа - медиа, которое распространяет информацию в текстовой, аудио, визуальной или другой форме в электронном (цифровом) виде при помощи сети Интернет, в том числе с использованием программного обеспечения и устройств для интерактивных массовых коммуникаций».
Под вышеуказанные формулировки подходит кто и что угодно. Оставим пока в стороне дискуссионный вопрос о статусе блогеров, подпадающих под определение «медиа, которое распространяет информацию в текстовой, аудио, визуальной или другой форме...». На наш взгляд, один из существенных недостатков этого закона именно в том, что и он не дает четкого ответа на данный вопрос, а лишь еще больше размывает понятия. В конце концов, вопрос об ответственности за публикуемый контент напрямую связан с количеством подписчиков. Между тем указанным в законе характеристикам соответствуют даже украинские торговые площадки, к примеру, такие, как OLX, АШю.па или Prom.ua, поскольку и они распространяют информацию в текстовой и визуальной форме. При этом в законопроекте представлен перечень исключений, но в столь неясных формулировках, что контролирующие органы могут их попросту игнорировать. Например, указано, что сфера действия закона не будет касаться распространения массовой информации физлицами, которые не действуют как медиа. То есть логично предположить, что блогеры или лидеры общественного мнения как раз находятся вне действия данного закона.
Немного ясности вносит ст. 2.1. раздела «Общие положения», которая указывает, что закон не распространяется на физлица-предпринимателей или юридические лица, которые распространяют информацию на своих веб-сайтах, если распространение информации не является их основным видом деятельности. Однако с точки зрения соблюдения и правоприменения данная трактовка также выглядит зыбкой, ибо сегодня невозможно представить себе компанию, одной из основных видов деятельности которой не являлось бы распространение информации о ее назначении, товарах и услугах.
Также вне сферы действия закона - корреспонденция, которая присылается пользователям (то есть рассылка рекламы или анонсов), за исключением распространения массовой информации. Таким образом, если в рассылке будут новости, она уже подлежит регулированию.
Законодатели исключили из сферы действия закона онлайн-игры в Интернете, информацию на веб-сайтах органов власти, а также коммуникационные сети в жилых домах и технологические электронные коммуникационные сети закрытого типа, кроме отелей, ресторанов, транспорта, где предоставляется медиасервис. То есть, если в поезде на экране будет транслироваться какая-то новостная информация, она уже подпадает под этот закон.
Курировать весь процесс будет Национальный совет по вопросам телевидения и радиовещания (далее - Нацсовет). Его обновленные полномочия, статус, задачи закреплены в специальном разделе VI «Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания и его полномочия». Если до сих пор данная государственная структура занималась только телевидением и радио, то после принятия закона она будет отвечать за все медиа (включая газеты и интернет-сайты), провайдеров и поставщиков коммуникационных услуг.
Нацсовету даются очень широкие полномочия, что закрепляется в ст. 88 раздела VI «Полномочия Национального совета». После принятия закона именно этот орган и будет решать все спорные вопросы, кто является или не является медиа, в отношении какого медиа следует предпринять санкции (вплоть до закрытия) и прочее.
Например, Нацсовет получит право карать за отказ раскрывать структуру собственности медиа и публиковать исходные данные. Или за отказ в про- Проект Закона Украины «О медиа» № 2693 от 27 декабря 2019 года // Портал Вер-ховной Рады Украины. URL: https://wLcLrada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf35П=67812 (дата обращения: 20.09.2020). ведении проверки. При этом под «проверкой» теоретически подразумеваются прямые визиты в редакцию.
Из текста следует также, что Нацсовет получит право обращаться в суд, правоохранительные органы, органы государственной власти в случае нарушения медийного законодательства с заявлениями об изъятии тиража печатного СМИ, о блокировании контента интернет-сайта или же с требованием привлечь к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности собственников СМИ, редакторов и журналистов.
Есть и список «нарушений» из 29 пунктов, которые считаются «значительными» или «грубыми», после чего Нацсовет может обратиться в суд с требованием аннулирования лицензии для СМИ или блокировки онлайн- издания. Вот лишь некоторые из них:
- распространение информации о коммунистическом режиме;
- нарушения языкового законодательства;
- любая популяризация государства-агрессора (в разделе X «Переходные положения» в пп. 19 зафиксировано, что на момент принятия закона таковым государством является Российская Федерация) и пр.
Органом контроля за нарушениями, согласно ст. 94, станет отдельная структура в рамках совместного регулирования, в которую войдут зарегистрированные Нацсоветом медиа. Это подразделение будет экспертно оценивать нарушения в информационном поле. Для принятия решений необходимо будет набрать 55 % голосов. Эту оценку будет учитывать Нацсовет при вынесении решений по применению санкций в отношении СМИ (в том числе штрафов, лишении лицензий и блокировке).
Определения «нарушений», по мнению самого профессионального сообщества, предполагают их некоторую политическую мотивированность, а их «размытость» может послужить еще одним источником ограничения свободы слова [10]. Рассмотрим некоторые подробнее.
В перечне нарушений, за которые будет карать Нацсовет - высказывания, считающиеся дискриминационными относительно отдельных лиц или групп на основании их этнического происхождения, гражданства, расы, религии, веры, возраста, пола, физических недостатков, состояния здоровья, сексуальной ориентации или другие признаки. На первый взгляд, все в рамках закона и порядка. Однако мы видим, что дискриминации по языковому признаку в проекте не оказалось, видимо, его авторы не считают ущемление прав неукраиноязычных граждан нарушением законодательства. Хотя ст. 24 Конституции Украины четко закрепляет защиту граждан от языковой дискриминации.