ТарГУ им. М.Х.Дулати
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Алдамжарова М.М.
Парламентаризм современного Казахстана определяется реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной ветвями власти. Тщательный анализ назревших вопросов, их причин и выверенный прогноз решений дают потенциал для дальнейшего развития демократии, который должен позитивно отразиться на всех направлениях жизни народа.
Парламент современного Казахстана поднимется на новый, высокий уровень для более значимого представления воли народа с тем, чтобы эффективно регулировать важнейшие общественные отношения через принятие соответствующих духу времени законов, одновременно контролируя их исполнение.
Рассмотрение теоретико-правовых и прикладных проблем законодательной деятельности Парламента РК и его Палат свидетельствует о не бесспорности предоставления Сенату Парламента РК права принятия конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента, на наш взгляд, недостаточно обосновано как с позиций воспринятой Казахстаном модели конструирования законодательной ветви власти, так и с точки зрения имеющейся правовой базы законодательной деятельности Парламента РК [1].
Чаще всего элементы одного целого - государственной власти и той среды, в которой она формируется и функционирует, анализируются в отрыве друг от друга. При этом совершенно не учитываются многочисленные факторы риска внутреннего и внешнего свойства, влияющие на властеотношения. К тому же нередко одни политические силы выступают с позиций лозунговой демократии. Другие, напротив, прикрываясь технократическими аргументами и якобы неудачами демократического развития, всячески дискредитируют либерализм.
Двухпалатная структура нашего Парламента. О ней очень настойчиво говорилось еще при разработке и принятии первого Основного закона независимого Казахстана. Однако реализована эта идея была лишь в Конституции 1995 года [2].
Во-первых, для расширения представительства различных интересов различных политических сил через применение опять же различных порядков формирования палат: Мажилиса - смешанной мажоритарно-пропорциональной непосредственно избирателями, Сената - через выборщиков-депутатов маслихатов и путем назначения Президентом.
Другой аспект целесообразности двухпалатного Парламента - повышение качества законодательной работы. Возможно, при этом усложнился процесс прохождения законов, включились дополнительные механизмы защиты от рисков из серии «семь раз отмерь». Возможно, какие-то инициативы Мажилиса сдерживаются в настоящее время Сенатом за счет повторных обсуждений и голосований. Но ведь именно эти факторы работают на качество отправления законодательной деятельности, на снижение вероятности проскакивания законов-скороспелок! И, как следствие, - на сокращение зерен раздора в отношениях между представителями верховной власти. Ведь Президент не может и не должен пропускать «бракованный» закон. А использование права вето всегда вызывает напряжение парламентариев [3].
В качестве оппонирующего мнения мы часто слышим, что двухпалатные парламенты присущи только федерациям. В том числе из уст персон именитых и авторитетных. Но подобное утверждение не более чем блеф, который запускается либо от элементарного невладения предметом дискуссии, либо от стремления лоббировать какие-либо решения.
Зарубежный опыт дает массу примеров многопалатных (полуторо -, двух - и даже трехпалатных парламентов) в унитарных государствах. Причем, по большому счету, вне зависимости от территории, численности населения и каких-то иных критериев. В принципе, чем сложнее набор географических, социальных, этнических, культурных и иных особенностей общества, тем сложнее построение государства. И в каждом конкретном случае первостепенное значение отдается «доморощенным» условиям, положительным тенденциям, которые призвана укрепить «двухпалатка», и факторам риска, действие которых она призвана нейтрализовать.
Если кого-то интересует статистика и география, без особых сложностей можно привести ее по странам и континентам. В том числе и по нашим ближайшим соседям.
Узбекистан, например, учредил двухпалатный парламент, а Кыргызстан, напротив, отказался от него. Однако в состоявшемся реформировании кыргызского парламента видится не ущербность «двухпалатки» вообще, а лишь в той ее модели, которая была закреплена в стране Конституцией 1993 года.
Вообще, двухпалатные парламенты бывают разные. В Кыргызстане выбрали вариант, при котором не удалось четко провести распределение общей компетенции между палатами и особенно ее организационно-правовое обеспечение. При этом, возможно, в странах, имеющих длительный опыт работы парламентов, подобная схема была бы оправданна. Однако в Кыргызстане правило «всем депутатским миром за все и сразу» явно не сработало.
В нашей Конституции, в отличие от приведенного примера, весьма четко закреплены функции Парламента. Они распределены на четыре группы: полномочия, осуществляемые на совместных заседаниях палат; вопросы, которые обсуждаются поочередно Мажилисом и Сенатом в раздельных заседаниях с итоговым общим решением; так называемые исключительные полномочия каждой из палат; вопросы, главным образом, кадровые и внутриорганизационные, которые каждая из палат решает самостоятельно.
Так что вся махина парламентских обязанностей довольно лаконично ранжирована. При этом можно с пониманием относиться к обидам некоторых мажилисменов, мол, «отстранены мы от дел сенаторских» Аналогично можно понять сенаторов, которые не имеют отношения к компетенции мажилисменов. Но иного не дано. Иначе будет страдать общее дело.
В связи со сказанным актуализируется и другой вопрос: какой вектор в развитии полномочий палат представляется наиболее обоснованным - их концентрация в совместных заседаниях или дальнейшая индивидуализация компетенций? парламент палата законодательный казахстан
Есть аргументы в пользу обеих позиций. Вроде бы, чем больше общих дел, тем сильнее орган. Однако особенности именно парламентской работы, в первую очередь коллективность обсуждений и решений, сложность выработки единого подхода, значительные временные затраты больше склоняют в пользу второго вектора.
По нашему мнению, продолжение конституционных начал по индивидуализации общей компетенции в полномочиях палат только укрепят возможности Парламента в целом, повысят его эффективность. Более того, за счет этого можно нивелировать возникающие подчас разговоры о неравноправии палат в тех или иных ситуациях, повысить роль Сената. К слову, большая персонализация компетенций позволит конкретизировать и ответственность палат за конкретные действия или бездействие. Далее возможен, как нам думается, следующий шаг - замена института роспуска всего Парламента прекращением полномочий только одной, «проштрафившейся» палаты с временным, на период проведения выборов, исполнением основных полномочий Парламента второй палатой.
Рассматривая детали, мы не случайно всегда делаем акцент на более широкие связи. И то, что вместо роспуска всего Парламента предлагается временное прекращение полномочий лишь одной из его палат, представляется весьма выигрышным с точки зрения стабильности целой ветви законодательной власти. При всех положительных практических результатах временного осуществления Президентом РК законодательных полномочий Верховного совета «по делегации» в недалеком прошлом, это была вынужденная мера внепарламентской деятельности. Нельзя забывать о том, что народ осуществляет государственную власть не только через Парламент в лице его депутатов, но и посредством выборов и республиканского референдума. Поэтому самое время обратиться к выборной тематике и напомнить о двух главных функциях выборов: о назначении этого института демократии приводить в Парламент как можно больше разнообразных в политическом и ином окрасе сил, а также о выборах как основном средстве формирования эффективно действующей государственной власти.
Отсюда очевидно, что при всей разноликости депутатского корпуса Парламент просто обязан подниматься над индивидуалистическими мнениями партийных фракций и депутатских групп. Сказанное относится и к взаимоотношениям между законодательной и исполнительной властью. Тот, кто считает главным признаком и верхом демократии парламентское недоверие Правительству, а проявлением либерализма - разгоны законодателями «своего» же Правительства, делает большую ошибку не только теоретического плана. Устойчивость и эффективность власти - вот центральные звено в цепочке «государство - партийная система - организация выборов».
В избирательном праве и избирательной системе должны быть заложены адекватные требования с позиций избирательных цензов, допуска политических партий к распределению мандатов, правил подсчета голосов и определения результатов выборов. Если конкретизировать этот тезис конструкциями «мажоритарной», «пропорциональной» и «смешанной» избирательных систем, то мы считаем целесообразным следующее. Нынешние правила выборов в Сенат нужно в принципе сохранить. При этом необходимо расширить число сенаторов, назначаемых Президентом (в том числе по представлению Ассамблеи народов Казахстана). А вот Мажилис избирать полностью на основе партийных списков. Или иными словами, по правилам пропорциональной системы. Не 50 на 50, не 25 на 75 процентов, а 100 процентов мажилисменов - по пропорциональной системе!
Осознавая, что в Казахстане при многопартийной системе с безусловным лидерством партии «Отан» исход выборов предсказать несложно. Но, во-первых, мы помним о принципиальной исходной - работоспособности депутатского корпуса во взаимодействии с исполнительной властью. Во-вторых, партийные фильтры - лучшая гарантия подбора профессионалов с учетом политических и иных качеств. В-третьих, партийный канал опять же эффективное средство предотвращения регионализма местнических отношений. В-четвертых, нужно также иметь в виду, что в результате реализации президентской концепции развития гражданского общества наверняка изменится облик политической системы Казахстана. Укрепится роль политических партий, НПО и СМИ, цивилизованнее станет оппозиция. Собственно, новое дыхание получат и двухпалатный Парламент, и избирательная система [4]. В этом нам видится выход из существующих сегодня противоречий.
Сравнение правовых институтов делегирования и замещения законодательства в постсоюзных государствах свидетельствует о значительном расхождении парламентской практики в этом вопросе. С одной стороны, для конституционного права Армении, Молдовы, Латвии, Эстонии и Украины типично сохранение европейской традиции доминирования парламента. С другой стороны, в Казахстане, Кыргызстане, Беларуси и Туркменистане формируется нетипичный институт замещения законодательных функций Президентом. Уместно было бы назвать эту практику имитацией делегирования и замещения законодательных полномочий парламента, так как оно не имеет конкурирующего характера, замещающие акты не утверждаются парламентами и не могут быть ими преодолены в форме законов с тем же предметом правового регулирования. Президенты присваивают себе законодательные полномочия парламентов.
Индикаторы доминирования и маргинализации парламентов и правовое качество парламентского законодательства
Среди причин, способствующих маргинализации и минимизации парламентов в государствах постсоюзного региона, особенно в государствах - участниках СНГ, уже названы: «имитационный» характер отношений полупрезиденциализма, скрывающего суперпрезидентские режимы, превращение политических партий «во второстепенных политических акторов, в чем частично повинна и принятая избирательная система».
Объяснения, однако, требует тот факт, что для этой группы государств такая «имитация», расхождение учрежденных (нормативных) и фактических отношений между парламентом и президентом само стало правилом. С точки зрения традиционной методологии нормативизма верховенство основного закона может быть обеспечено учреждением органа конституционного контроля. Но в постсоветских государствах решения конституционного суда могут быть проигнорированы президентом (Беларусь), отменены им (Казахстан) или просто отражать существующую политическую конъюнктуру, а не принципы Конституции; национальный законодатель может «отложить» вступление в силу наиболее спорных законов, так что они просто не могут быть рассмотрены в суде (Россия). Более адекватной для понимания правовых процессов, происходящих в постсоюзных государствах, представляется методология, предложенная Мишелем Тропером. В его понимании конституция «не является системой норм. Она принадлежит не к области sollen, а к области sein». Конституция - учреждение системы органов государственной власти, каждый из которых своими действиями осуществляет повседневное толкование конституционных норм, ограниченное лишь необходимостью согласованного толкования, - каждый из них выступает как учредитель собственных полномочий и соучредитель полномочий других органов государственной власти. Если же некоторые органы располагают «значительно большими возможностями толкования», они неоправданно увеличивают свои полномочия и деформируют всю систему [5].
Смешанные формы правления, как было показано А. Маркаровым на примере Армении, сами являются результатом политического доминирования президентов в результате учредительных выборов; но с момента утверждения в качестве элемента правовой идеологии концепции так называемых «подразумеваемых полномочий» главы государства инволюция смешанных республик в направлении монократических президентских становится практически неизбежной. Внутренних правовых факторов, препятствующих такому движению, нет. И «оборотной стороной» этого процесса является маргинализация парламента.