Проблемы реализации административной реформы в Свердловской области и пути их решения
Вольф В.С.
В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации на 2006-2010 гг. административная реформа в Свердловской области на современном этапе сводится к реализации мероприятий по 8 основным направлениям:
1. управление по результатам;
2. стандартизация и регламентация;
3. оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Свердловской области и противодействие коррупции;
4. повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Свердловской области и общества;
5. модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Свердловской области;
6. обеспечение административной реформы;
7. предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме;
8. предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров[1].
В период с 2006 года по 2010 год был проведен ряд мероприятий по основным направлениям административной реформы, закрепленных Постановлением Правительства Свердловской области от 31 декабря 2008 г. №1446-ПП «О программе проведения административной реформы в Свердловской области на 2009-2010 годы». Была подготовлена нормативно-правовая база для реализации административной реформы в Свердловской области, основой которой является вышеупомянутый документ.
В результате анализа административной реформы в Свердловской области за 2009-2010 года вскрылся ряд основных проблем её реализации по каждому из направлений.
Управление по результатам. Введение системы управления по результатам в деятельность органов исполнительной власти, в первую очередь, обусловлено целью повысить эффективность их работы за счет того, что каждый чиновник имеет четкое представление как о своих целях, так и о целях органа в целом.
Каждый руководитель в этих условиях чувствует личную заинтересованность в достижении результатов. Немаловажное значение имеет и возможность продвижения к конечному результату малыми шагами, так как планами устанавливаются временные рамки и четко сформулирован конкретный конечный результат.
В то же время за годы использования этой системы выявились и некоторые ограничения эффективного применения управления по результатам. Система не приносит успеха там, где принято за правило “спускать” цели сверху, не привлекая к их постановке и согласованию чиновников других уровней. Это основная проблема управления по результатам в органах исполнительной власти, в том числе и в Свердловской области: чиновники среднего и нижнего звена не принимают непосредственного участия в разработке критериев оценки их деятельности, поэтому вынуждены либо работать, превозмогая свои объективные возможности, либо терять интерес к достижению поставленных целей.
Во избежание таких проблем в рамках данного направления была разработана новая система оплаты труда работников государственных бюджетных учреждений Свердловской области, ориентированная на конечный результат, призванная стимулировать работников к достижению заданных показателей. В системе оплаты труда, ориентированной на результат, выплаты стимулирующего характера осуществляются с учетом оценки деятельности и результативности работника с определённым размером выплат (зависящих от оценки), который определяется исходя из структурированной системы классификации и вознаграждения и расчета эффективности и результативности работника.
Система оплаты труда, ориентированная на результат, обеспечивает прямую связь между объемными и качественными показателями деятельности и итоговыми выплатами работникам, увеличивает их мотивацию. Данная система помогает определить эффективность деятельности не только работника, но целого учреждения [2, c. 20].
Однако основным препятствием к переходу на систему оплаты труда, ориентированную на результат, становятся издержки, связанные с формированием методики оценки качества и эффективности работников, сложность создания критериев оценки. Также существует опасность необъективной оценки результативности работника, поскольку она оставляет возможность свободы действия для руководства.
И именно руководитель в конечном итоге определяет эффективность и результативность работника. В целом наблюдаются две тенденции при проставлении оценок: руководители влияют на оценку, чтобы поддерживать на должном уровне отношения с подчинёнными, и возможен «эффект ореола», когда работникам по всем показателям выставляются примерно одинаковые оценки. Внедрение данной системы может усилить противоречия и трения как между работниками, так и между работниками и руководителями. Во-первых, сотрудники учреждений будут работать на результат, оставляя без внимания те задания, которые оцениваются ниже. Во-вторых, закрепляется деление служащих на группы, например по признаку результативности, вследствие чего взаимодействие работников ухудшается. В-третьих, растёт количество конфликтов между работниками и руководителями.
В конечном счете, все зависит от типа учреждения и руководителя. Например, по мнению Кунгурцевой И. А., заместителя министра социальной защиты населения Свердловской области, новая система оплаты труда, которая действует в их органе с 1 декабря 2010 года, является оптимальной. Учитывая специфику работы органа, непосредственно связанную с оказанием огромного спектра социальных услуг, по разработанной программе стандартов и результатов деятельности работников, руководитель видит, насколько загружен каждый специалист, отслеживает качество и эффективность его работы. Единственной проблемой, на взгляд Кунгурцевой, являются низкие ставки всей государственной социальной сферы [3].
Александров А. А., заместитель руководителя администрации губернатора Свердловской области, в свою очередь, отметил, что при современном уровне клиентарных связей в сфере бюджетных учреждений и без того небольшие стимулирующие фонды распределяются крайне субъективно и в основе своей оседают на уровне заработных плат крупных руководителей. К сожалению, оценка критериев эффективности деятельности при начислении оплаты труда, в таких сферах, к примеру, как образование и здравоохранение, скорее приведет к искажению этих результатов работниками, чем к справедливому распределению средств стимулирующего фонда[4].
Стандартизация и регламентация. Работа по стандартизации услуг, оказываемых государственными учреждениями, начиналась под эгидой необходимости повышения качества и доступности государственных услуг, улучшения уровня сервиса и информационного обеспечения потребителей услуг. Параллельно в рамках административной реформы формировались регламенты оказания государственных услуг органами государственной власти с акцентом на детальное регулирование процесса оказания услуги.
В административных регламентах описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы. Там четко указано, сколько времени ему отпускается на выполнение процедуры и самое главное - определены сроки рассмотрения документов. То есть административные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения госслужащего с обратившимся к нему за помощью лицом. А раз все прописано и заранее известно, то не может быть и предмета для договоренности с чиновником.
Однако стоит иметь ввиду, что органы государственной власти Свердловской области, как и органы всех субъектов Российской Федерации, сами разрабатывают и утверждают обеспечиваемые из регионального бюджета стандарты деятельности региональных учреждений, существуют риски превалирования интересов органов государственной власти Свердловской области (финансовых возможностей бюджета, организационных возможностей конкретных органов власти и т. п.), а не потребностей населения. То есть возможно составление «стандартов ради стандартов» -- формального закрепления требований к услугам без ориентации на повышение их качества.
В таких условиях, огромное значение имеет мнение потребителей государственных услуг, однако мониторинги качества и доступности предоставляемых государственных услуг в Свердловской области проводят сами органы государственной власти. В связи с этим, как утверждает начальник отдела административной реформы Министерства экономики Свердловской области Захарова М.Б., оценку качества услуг, предоставляемых органами государственной власти, сложно назвать объективной. Такая работа должна проводиться на другом, независимом уровне[5].
Предоставление государственных услуг на базе функциональных центров. Многофункциональный центр - единое помещение, в котором граждане смогут получить комплекс взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг, которые им окажут представители различных ведомств.
Основными целями создания МФЦ являются упрощение процедур получения физическими и юридическими лицами государственных и муниципальных услуг за счет реализации принципа «одного окна», сокращение сроков и противодействие коррупции при их оказании. Кроме того, с помощью многофункциональных центров будет улучшено качество предоставления данных услуг и повышена эффективность межведомственного взаимодействия при их предоставлении [6].
Основная проблема сложности внедрения таких центров - это большая финансовая затратность. А смысл, как отметила начальник отдела административной реформы Министерства экономики Свердловской области М.Б. Захарова, в таких центрах есть лишь в том случае, если их много, хотя бы в каждом муниципальном образовании, в идеале - один на каждые 50 тыс. человек [5].
Предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме. В Свердловской области разработкой данного направления реформы занимают два министерства - Министерство информационных технологий и связи и Министерство экономики Свердловской области. Это направление призвано, в первую, очередь обеспечить легкий доступ к информации о государственных услугах их потребителей. Благодаря информатизации услуг значительно упрощается процедура оказания услуг: гражданин может сам ознакомиться с порядком предоставления услуги, не тратя времени на очереди.
Однако сложнее дело обстоит с предоставлением самих государственных услуг в электронной форме. На данный момент, как отмечает Захарова М.Б., внедряется пилотный проект только семи услуг, более того оказание этих услуг проходит только 2 из 5 этапов.
Государственные услуги:
· Прием заявок (запись) на прием к врачу.
· Ежемесячное пособие на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов.
· Предоставление информации о текущей успеваемости учащегося, ведение электронного дневника и электронного журнала успеваемости
· Прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования.
· Предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального, общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.
· Зачисление в общеобразовательное учреждение.
Муниципальные услуги:
· Предоставление компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
В пилотном внедрении этих услуг участвовали города Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Екатеринбург, Реж, Кушва.
В первом квартале 2011 года указанными услугами воспользовались 15733 жителей Свердловской области [7].
Первый этап - размещение информации об услуге (функции) в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций).
Второй этап - размещение на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) форм заявлений и иных документов, необходимых для получения соответствующих услуг, и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде.
Третий этап - обеспечение возможности для заявителей в целях получения услуги представить документы в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций).
Четвертый этап - обеспечение возможности для заявителей осуществлять с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) мониторинг хода предоставления услуги (исполнения функции).
Пятый этап - обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом [8].
Стоит отметить, что в случае разработки всех этапов оказания государственных услуг минимизирует взаимодействие чиновника и населения, что повлияет в том числе и на ситуацию с коррупцией. Однако обязательным условием для этого при прочих является информационная грамотность граждан, которая также является отдельным направлением работы, а соответственно и статьей расходов.
Оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Свердловской области и противодействие коррупции. Одним из самых распространенных антикоррупционных методов в органах исполнительной власти Свердловской области является экспертиза правовых актов на коррупциогенность. Такую экспертизу проходят все нормативно-правовые акты, исправляются неточности, но на реальную борьбу с коррупцией это мало влияет. Как заметил А.А. Александров, это направление административной реформы скорее похоже на крупную PR-кампанию, нежели на набор эффективных механизмов. Масштабная коррупция в Свердловской области зреет не в правовой плоскости, поэтому методы борьбы должны быть более радикальными и внушительными.