«Реклама на асфальте больше похожа на самодеятельность. Краской из баллончиков сейчас можно нарисовать всё, что угодно, но рекламой это считаться будет вряд ли. Существуют и более привлекательные рекламные носители, например неоновые вывески или та же реклама на транспорте. Компании, которые заказывают рекламу на асфальте, в первую очередь должны решать вопросы о её размещении с администрацией Хабаровска. Если разрешение получено - рекламе быть. Закона, запрещающего такой вид рекламы, нет», - заявили в личной беседе работники отдела наружной рекламы Департамента муниципальной собственности администрации г. Хабаровска.
Сегодня на хабаровском рынке существует лишь одна организация, профессионально занимающаяся рекламой на асфальте - «Paint Street». Её директором является Д. Потапенко. Деятельность свою он считает легальной, так как, по его словам, на рекламный рынок он выходил подготовленным к подобным проблемам и собрал необходимый пакет документов, подтверждающих легальность данного вида рекламы.
Таким образом, изучив все положительные и негативные стороны рекламы на асфальте, можно ответить на вопрос о том, стоит ли регулировать данную рекламную деятельность, следующим образом. Специальный состав административного правонарушения в области рекламы в данном случае отсутствует. Единственная ответственность, которую может понести распространитель рекламы, - гражданско-правовая: собственник асфальта может потребовать с «художников» денежное возмещение за пользование его имуществом. Он должен будет определить размер возмещения и доказать факт нанесения рекламы данными лицами. И то и другое представляется весьма затруднительным. Этим и объясняется вольготное поведение рекламщиков, которые мало задумываются о законности всего мероприятия. Не переживая о законности рекламы на асфальте как таковой, они часто забывают о законности рекламного контента. Ведь такая реклама, не требуя особого порядка размещения, всё же остаётся рекламой, поэтому должна быть добросовестной и достоверной (ст. 5 Федерального закона «О рекламе» [7]). Существуют и специальные требования к рекламе отдельных видов товаров - алкогольной и табачной продукции, пива, лекарств и пр. Нарушение этих требований даже в «безобидной» рекламе на асфальте может закончиться административным штрафом.
Следовательно, регулирование такого вида деятельности, как реклама на асфальте, необходимо в первую очередь для пресечения появления недобросовестной и ненадлежащей рекламы, распространяемой данным способом. Но вместе с тем приравнивание этого вида рекламы к актам вандализма и хулиганства будет считаться некорректным и несправедливым к рекламе на асфальте, так как чаще всего подобные заявления обусловлены лишь предвзятым отношением к подобной деятельности (то же самое можно услышать о культуре граффити или стрит-моб акции «Цветолестница», прошедшей в сентябре 2011 г. в г. Хабаровске).
Предполагается, что в будущем органы власти регламентируют и содержание рекламы на асфальте, и порядок её размещения. Еще в конце 2010 г. экс-руководитель комитета по рекламе г. Москвы В. Макаров сообщал, что планируется издание специального нормативного акта, который урегулирует размещение рекламы на асфальте и введёт ответственность за незаконное её размещение. Предполагалось выделить для «подножной» рекламы специальные площади вокруг торговых центров - рекламные «островки». До сих пор такой документ не принят, а его проект не представлен.
При беседе с начальником отдела рекламы управления по Хабаровскому краю ФАС была выявлена следующая позиция: антимонопольный орган регулирует лишь содержание рекламы на асфальте, выявляет надлежащую и ненадлежащую рекламу, а Департамент муниципальной собственности городской администрации в свою очередь выдаёт разрешение на размещение рекламных конструкций. Требования к рекламе на асфальте предъявляются такие же, что и к любой другой наружной рекламе. При выявлении каких-либо нарушений на собственника рекламы накладывается административная ответственность. Но конкретного законопроекта, регулирующего рекламу на асфальте, нет. Федеральный закон «О рекламе» признаёт рекламой информацию, распространённую любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованную неопределённому кругу лиц и направленную на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке (ст. 3). Этим критериям удовлетворяют практически любые информационные сообщения о товарах (работах, услугах), в том числе и реклама на асфальте. Но к какому виду рекламы можно отнести рекламу на асфальте и следует ли это делать? Возможно, реклама на асфальте должна иметь собственное правовое регулирование? В различных источниках встречается мнение о том, что рекламу на асфальте следует отнести к наружной рекламе или предъявлять к рекламе на асфальте те же требования, что и к наружной рекламе. Так, главный специалист отдела наружной рекламы и регистрации информационных конструкций г. Хабаровска А. Столов считает, что для нанесения изображения на покрытие тротуара необходимо получить разрешение на установку временной рекламной конструкции, квалифицируемой как «иное техническое средство», со сроком действии договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на имуществе г. Хабаровска, не превышающим 12 месяцев. Тогда юридических проблем с рекламой на асфальте не возникнет - она будет считаться полностью законной [12].
Федеральный закон «О рекламе» не содержит определения наружной рекламы, а лишь регулирует некоторые способы её распространения. Здесь имеется в виду привлечение специальных технических средств стабильного территориального размещения: это рекламные щиты (билборды), уличные перетяжки, электронные табло и т.д. Если для рекламирования не используется такое техническое средство, наружная реклама выпадает из зоны действия закона. Таким образом, основным признаком наружной рекламы является размещение самой рекламы на каком-либо техническом средстве стабильного размещения. Предположение, что техническим средством, предназначенным для распространения рекламы, является асфальтовое покрытие, было бы весьма спорным. Многочисленные словари наружной рекламы, учебники по рекламной деятельности также не относят рекламу на асфальте к наружной рекламе.
Проведённый анализ специальной литературы свидетельствует о том, что асфальт и техническое средство - принципиально разные понятия, так как исходя из определения асфальтовой поверхности это скорее химическое соединение [14], в то время как техническое средство - это физическое соединение нескольких устройств [13]. Поэтому нельзя предъявлять к «подножной рекламе» те же требования, что и, например, к рекламному щиту. Однако некоторые положения ст. 19 Федерального закона «О рекламе» могут быть полезны для правового регулирования размещения рекламы на асфальте.
По словам заместителя генерального директора юридической компании «Грань» (г. Хабаровск) А. Жданова, размещение рекламы на асфальте допустимо и может быть легальным способом распространения рекламы. Однако ряд норм может явиться основанием для запрета такой рекламы. Остановимся на них подробнее. Во-первых, должно иметься разрешение на размещение рекламы, полученное у собственника асфальтовой дороги. В рассматриваемом случае, по смыслу законодательства Российской Федерации, асфальтовая дорога является недвижимым имуществом, земельным участком. Такое разрешение может быть получено в результате заключения договора аренды с собственниками дороги. Кроме того, естественно, что собственник памятника архитектуры или памятника природы краевого значения (например, набережная им. Невельского в г. Хабаровске) не даст такого согласия.
Во-вторых, реклама, нанесённая на асфальтовое покрытие проезжей части, может иметь визуальное сходство с дорожной разметкой либо мешать водителям восприятию такой разметки. В этом случае отсутствие согласования с территориальными органами ГИБДД также может служить основанием для признания такого вида рекламы незаконной и повлечь её демонтаж [15].
Таким образом, прямого запрета нанесения рекламы на поверхность дорог нет, но по основаниям сходства с дорожной разметкой либо ухудшения восприятия дорожной разметки в согласовании такой рекламы органы ГИБДД вправе отказать даже при наличии согласования с собственником дороги.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что есть необходимость в совершенствовании законодательства о рекламе с учётом тенденций развития рекламной деятельности. И хотя отношение к рекламе на асфальте в обществе не является однозначным, уже имеются все основания для правового регулирования отношений, возникающих по поводу размещения рекламы таким способом.
Нами сформулированы следующие предложения для правового регулирования рекламы на асфальте.
I. Следует дополнить Федеральный закон «О рекламе» ст. 19.1, в которой будут предусмотрены основные нормы о рекламе на асфальте. Здесь следует отметить, что асфальтовая поверхность является не единственным средством нанесения данного вида рекламы. В последнее время также наносят рекламу на тротуарной плитке и бетонной поверхности дорог и прилегающих к ним территорий, поэтому представляется некорректным употребление термина «реклама на асфальте» (далее для удобства - реклама на асфальте). Зачастую имеется в виду реклама на какой-либо поверхности дорог, тротуаров, то есть территория для прохода людей. Предлагаем такую рекламу классифицировать как рекламу, нанесённую на поверхность территорий, предназначенных для прохода людей.
II. Большое значение имеет место размещения рекламы на асфальте. Представляется, что такой вид рекламы, как реклама на асфальте, не должна размещаться в любых местах.
Согласно п. 3 ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О рекламе», «реклама не должна иметь сходство с дорожными знаками или иным образом угрожать безопасности движения автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного транспорта». Кроме этого, Правила дорожного движения в ст. 1 прямо запрещают повреждать или загрязнять покрытие дорог. При этом под термином «дорога» понимается обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения, включающая в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии (ст. 1 Правил дорожного движения). Также следует отметить, что Правила дорожного движения содержат термин «прилегающая территория». Ею является территория, непосредственно прилегающая к дороге и не предназначенная для сквозного движения транспортных средств (дворы, жилые массивы, автостоянки, АЗС, предприятия и т.п.) [5]. Так, реклама могла бы размещаться на поверхности территории торговых центров. Поэтому предлагаем в ст. 19.1 Федерального закона «О рекламе» предусмотреть следующие положения:
- запретить размещение рекламы:
а) на автомобильных дорогах, а также вблизи железнодорожных путей, авто- и железнодорожных вокзалов, аэропортов и прилегающей к ним территории в радиусе не менее 100 м;
б) памятниках истории и культуры, а также на прилегающей к ним территории в радиусе не менее 100 м;
в) вблизи образовательных и медицинских учреждений, административных зданий, на детских площадках, а также на прилегающей к ним территории в радиусе не менее 100 м;
г) на канализационных люках;
д) разного рода ограничителях и дорожных знаках, а также на пешеходных переходах;
е) тротуарах;
ж) в парках и других местах отдыха граждан;
- реклама может быть размещена на территориях:
а) торговых центров;
б) сетей общественного питания;
в) салонов сотовой связи;
г) организаций, товары, работы или услуги которых указаны в рекламе;
д) иных мест, где размещение рекламы не запрещено законодательством;
- места размещения социальной рекламы определяются органами местного самоуправления.
III. Установить определённые сроки размещения рекламы на асфальте. Учитывая сезонность данного вида рекламы, максимальный срок её размещения - 3-6 месяцев, в зависимости от сложности рисунка и его направленности (например, если это социальная реклама или реклама какого-либо события, носящего краткосрочный характер, то сроки соответственно будут меньше). По истечении заданного срока рекламодатель обязан убрать рекламу.
IV. Кроме общих требований, содержащихся в Федеральном законе «О рекламе», к рекламе на асфальте должны предъявляться следующие специальные требования:
а) размер рисунка не должен превышать 5 м2, если это реклама социальная, и не более 3 м2, если это реклама товаров и услуг;
б) краски, которыми нанесена реклама, должны соответствовать требованиям технического регламента;
в) реклама должна быть эстетичной, не нарушать моральных, религиозных и культурных и иных убеждений людей;
г) запрещено использовать в такой рекламе образы людей, животных, персонажей мультипликационных, анимационных фильмов;
д) реклама не должна иметь сходство с дорожными и иными знаками дорожного движения и мешать движению людей и транспорта.
V. Для размещения рекламы на асфальте должен быть заключён письменный договор с собственником территории и получено соответствующее разрешение органов местного самоуправления. Подробный порядок заключения договора должен быть прописан в ст.19.1 Федерального закона «О рекламе». Договор на размещение рекламы на асфальте должен быть заключён между собственником территории, на которой будет размещена реклама, и рекламодателем. Представляется, что договор должен заключать именно рекламодатель, а не рекламораспространитель, так как последним может быть любое лицо (в силу специфики способа распространения рекламы), а не только организация, специализирующаяся на распространении рекламы. Кроме этого, именно рекламодатель является заинтересованным в распространении рекламы лицом.