Проблемы построения и функционирования информационного законодательства как системного объекта
Рузанова В.Д., Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева
Аннотация
Цель. Выявить закономерности построения и функционирования информационного законодательства как комплексного системного образования.
Процедура и методы. В статье проанализированы взгляды учёных по заявленной проблематике и нормативные правовые акты в данной сфере. В процессе исследования были применены как общие, так и частные методы познания: диалектический, системный, межотраслевой и др.
Результаты. В ходе работы выявлены основные закономерности построения и функционирования информационного законодательства и внесены предложения по совершенствованию законодательства в информационной и связанных с ней сферах.
Теоретическая и/или практическая значимость. Теоретические выводы и легальные предложения могут быть использованы для дальнейшей разработки доктринальных проблем, подготовки концепций законопроектов и совершенствования правового регулирования, а также при решении практических вопросов о приоритетном действии правовых норм.
Ключевые слова: система, информационное законодательство, правовой институт, персональные данные, правовые режимы, отраслевые кодексы.
Abstract
Problems of building and functioning of information legislation as a system object
V. Ruzanova, Samara National Research University
Aim. To identify the regularities in the construction and functioning of information legislation as a complex systemic education.
Methodology. The article analyzes the views of scientists on the stated issues and regulatory legal acts in this area. In the process of research, both general and particular methods of cognition were applied: dialectical, systemic, inter-sectoral, etc.
Results. The basic regularities of the construction and functioning of information legislation and making proposals for improving legislation in the information and related spheres are identified. Research implications. Theoretical conclusions and legal proposals can be used for further development of doctrinal problems, preparation of concepts for draft laws and improvement of legal regulation, as well as in solving practical questions about the priority action of legal norms.
Keywords: system, information legislation, legal institution, personal data, legal regimes, codes of various branches of law.
Введение
Стремительное «накопление» нормативной «массы» в информационной сфере, выражающееся в т. ч. в количественном и качественном росте информационного законодательства, актуализирует задачу разработки доктринальных основ формирования последнего как системного объекта. Такой основой, по нашему мнению, должна стать теория систем, применение положений которой позволит с учётом специфики правовой материи в значительной мере продвинуться в достижении цели обеспечения системности названного законодательства.
Цель настоящего исследования заключается в выявлении закономерностей построения и функционирования информационного законодательства как комплексного системного образования.
В юридической науке имеется множество трудов, связанных с темой данной статьи, которые были использованы автором при её подготовке в качестве доктринальной основы. Но между тем до настоящего времени ещё не проводился доктринальный анализ информационного законодательства через призму теории систем, по этой причине научные разработки, посвящённые непосредственно заявленной тематике, отсутствуют. В статье озвучены авторские идеи относительно общей теории систем и степени её применимости к праву (законодательству), приоритета отраслевых кодексов, двойного подчинения отраслевых «информационных» блоков, а также выводы, связанные с особенностями правового режима персональных данных и др.
В процессе исследования были применены как общие, так и частные методы познания: диалектический, системный, межотраслевой и др.
Теория систем как методологическая основа построения информационного законодательства
В современной литературе всё активнее обсуждаются проблемы системности российского законодательства. В основу их решения должны быть положены постулаты теории систем, поскольку законодательство представляет собой вид системного объекта. Мы исходим из того, что положения общей теории систем в своей значительной степени применимы к изучению права и законодательства, поскольку понятийный аппарат системного подхода представляет собой универсальный познавательный инструментарий, предназначенный для изучения любых системных объектов. Достижения положения общей теории систем, прежде всего, необходимо использовать в качестве методологической основы для решения вопроса об определении закономерностей преобразования систем. Считаем также, что применение этой теории является чрезвычайно важным в части приёмов описания любого системного объекта, т. е. ст. зр. феномена целостности и определения состава целого, закономерностей соединения частей в целое и законов его структуры [17, с. 105]. В свою очередь, решение задачи обеспечения системности законодательства может быть осуществлено только через призму основных «системных» категорий, к которым относятся понятия системы, элемента, структуры, состава и связей системы.
В понимании системы мы исходим из идей основателя общей теории систем Л. фон Берталанфи, под которой он понимает комплекс элементов, находящихся во взаимодействии, обладающий такими его обязательными признаками системы как наличие множественности элементов и связей (отношений, взаимодействия) между ними [5, с. 1-20]. По справедливому утверждению Ю.А. Тихомирова, игнорирование системного подхода при построении права и законодательства приводит к нарушению последовательности в принятии разных правовых актов [19, с. 97].
Настоящий этап развития правовой материи характеризуется активным формированием комплексных нормативных образований, являющихся результатом взаимодействия различных отраслей права в процессе регулирования общественных отношений в определённых сферах. Такое положение дел особенно характерно для информационной области, поскольку информация проникла буквально во все области жизни общества. Для того чтобы обеспечить согласованность правового регулирования в названной области, прежде всего, требуется определить направления его структурного преобразования. При этом мы исходим из высказанной в литературе мысли об условном делении информационного законодательства на 3 основных блока: законодательство собственно об информации; законодательство в сфере современных информационных технологий; телекоммуникационное законодательство [18].
Полагаем, что главным направлением содержательного и структурного преобразования анализируемого законодательства должно стать формирование общих положений и специальных правовых режимов информации. В основу здесь должна быть положена легально закреплённая классификация информации, базирующаяся на соответствующих доктринальных разработках. Например, существенно разнятся находящиеся под воздействием общих правил правовые режимы открытой информации и информации ограниченного доступа; значительным своеобразием обладает правовой режим генетической информации, соотношение которого с общими положениями об информации имеет свои особенности и т. д. [11, с. 98-110].
Особая сложность решения задачи превращения информационного законодательства в систему обусловлено целым рядом причин, а именно: многообразием информации и проникновением её во все сферы жизни, повышенной динамичностью возникающих по её поводу отношений; своеобразным соотношением публично-правовых и частноправовых методов правового регулирования.
Кроме того, серьёзной проблемой является установление границ данного нормативного массива, его объёма, что связано с разрастанием не только собственно информационного законодательства, но и отраслевых нормативных «информационных» блоков и с образованием в связи с этим так называемых «зон совместного регулирования». «Информационный аспект» сегодня стал неотъемлемой частью практически любой отрасли российского права (законодательства), поскольку в настоящее время ни одна из них не обходится без применения информационных технологий.
Мы согласны с Л.К. Терещенко, возражающей против включения в состав информационного законодательства так называемых смежных сфер, поскольку последние имеют собственный «вектор» развития, требующий учёта [18]. Однако весьма сложно установить границу между рассматриваемым законодательством и отраслевыми блоками, тем более когда на их стыке образуются зоны «совместного регулирования» Считаем, что без серьёзной методологической подоплёки здесь не обойтись.
Полагаем, что именно теория систем даёт «методологический» ключ для решения принципиальных вопросов построения рассматриваемого законодательства. Согласно теории, система имеет внутренний аспект, выражающийся в наличии множества элементов (состава системы), связей (отношений) между ними (структуры), целостности (единства), и внешний аспект - связь со средой, в которой она существует [2, с. 159].
Для формирования информационного законодательства особое значение имеют положения общей теории систем о распределении ролей элементов в зависимости от их влияния на свойства системы. Центром здесь выступает Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных техноло-гиях и о защите информации» // Собрание за-конодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3448. (Закон об информации). Вместе с тем место данного акта в системе не так однозначно, поскольку его влияние существенно огранивается. Как будет показано далее, в виде ограничений здесь выступают: приоритетное действие отраслевых кодексов в части «родных» им норм, «повышенная» самостоятельность институтов (подинститутов) информационного законодательства, особенности соотношения общих и специальных норм.
Важное значение имеет и использование принципа минимизации числа элементов системы, т. к. не вызванное действительной необходимостью разрастание нормативного массива выступает одной из причин «сбоев в системе» Применение указанного принципа весьма полезно также при определении уровней правового регулирования и установлении баланса между различными видами нормативных правовых актов, содержащих нормы, касающиеся информации. Интенсивный рост информационного законодательного блока уже сегодня порождает проблемы в сфере правоприменения. Полагаем, что на основе научно обоснованной законопроектной работы необходимо устранить дублирование и рассогласованность правового регулирования. Доктринальной базой такой работы должно стать проведение классификации информации как объекта правового воздействия
Ещё раз подчеркнём, что изучение информационного законодательства через призму системного подхода необходимо рассматривать в качестве основного и перспективного направления его исследования.
Модель и строение информационного законодательства в аспекте межотраслевых связей
При дальнейшем исследовании термин «законодательство» будет нами пониматься в широком значении: как совокупность всех нормативных правовых актов (а не только законов).
Важное методологическое значение, прежде всего, имеет решение вопроса о модели построения информационного законодательства В данном случае следует исходить из необходимости издания «головного» закона, включающего в себя соответствующие общие положения и основы формирования специальных правовых режимов, содержание которых, в свою очередь, может раскрываться в отдельных законодательных актах, а не ориентироваться на кодификационную модель, как это иногда предлагается в литературе [3, с. 161-169]. По нашему мнению, информационное законодательство как комплексное образование не обладает необходимой степенью интегрированности нормативного материала, позволяющей осуществить его кодификацию.
Как известно, строение российской законодательной системы может быть представлено в 2-х плоскостях: вертикальной (расположение уровней системы по юридической силе нормативных правовых актов) и горизонтальной (наличие подотраслей, институтов и субинститутов), основывающейся на отраслевом либо комплексном регулировании.
Согласно ст. 4 Закона об информации законодательство в информационной сфере состоит исключительно из федеральных законов, что свидетельствует об одноуровневости вертикальной структуры (состава) рассматриваемого законодательства. Однако здесь не так все однозначно, поскольку отдельные элементы его горизонтальной структуры имеют вертикальную структуру, отличающуюся от вертикальной структуры целого. Такое своеобразное переплетение вертикальной и горизонтальной структур обусловлено, на наш взгляд, «повышенной» самостоятельностью отдельных институтов информационного законодательства, имеющих собственный состав. Так, законодательство в сфере персональных данных как институт информационного законодательства, центром которого является Федеральный закон № 152-ФЗ «О персональных данных» Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собрание за-конодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3451. (Закон о персональных данных), помимо федеральных законов (п 1 ст 4) включает в себя акты иного уровня и другой формы. Во-первых, согласно п 2 ст 4 Закона о персональных данных по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных, государственные органы, Банк России и органы местного самоуправления могут принимать и иные нормативные правовые акты.
Таким образом, в этой сфере допускается издание нормативных правовых актов не только на федеральном уровне и не всегда в форме закона. Во-вторых, состав этого законодательства зависит также и от способа обработки сведений. Если такая обработка осуществляется без использования средств автоматизации, то помимо федеральных законов к законодательству о персональных данных относятся и иные нормативные правовые акты РФ. В-третьих, поскольку персональные данные тесно связаны с человеком, то правовое регулирование здесь базируется на Конституции РФ и соответствующих международных источниках Как видим, законодательство о персональных данных в отличие от одноуровневой структуры информационного законодательства является многоуровневым (ст. 4 ФЗ «О персональных данных»).