Что же касается различного рода ограничений, обусловленных статусом объекта всемирного наследия, необходимо понимать, что документы и практика системы охраны всемирного наследия содержат не так много конкретных предписаний по охране всемирного наследия. Сама Конвенция о всемирном наследии исходит из полного уважения суверенитета государств (ст. 6) и закрепления обязанности принимать соответствующие юридические, научные, технические и иные меры для охраны природного наследия (ст. 5). Однако конкретная реализация этих мер - прежде всего задача национального законодательства. Хотя в практике Комитета всемирного наследия присутствуют и категоричные мнения по некоторым вопросам. Так, например, достаточно давно выработана позиция, согласно которой статус объекта всемирного наследия несовместим с развитием проектов добывающей промышленности. Но это лишь единичные случаи. Поэтому регулирование отношений собственности на земельные участки - предмет суверенного нормотворчества Российской Федерации. Документы системы всемирного наследия не содержат запрета на предоставление в частную собственность земельных участков и не могут его содержать (в силу как действия принципа суверенного равенства, так и значительных отличий в системах вещных прав на земельные участки в разных странах).
Если предпринимательское сообщество и органы местного самоуправления полагают, что положения подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ не отвечают интересам местного населения, то в их интересах разработать проект изменений соответствующих положений, исключающих указанные ограничения, и предложить его к принятию федеральным законодателем. На данный момент в Государственной Думе на рассмотрении уже находится законопроект «О внесении изменений в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» в части снятия ограничений в обороте земельных участков, находящихся на территории населенных пунктов в границах Байкальской природной территории О внесении изменения в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации : законопроект (в части снятия ограничений в обороте земельных участков, находящихся на территории населенных пунктов, в границах Байкальской природной территории). . Однако последнее событие, связанное с движением указанного законопроекта, датировано 20 октября 2021 г. Согласно устоявшейся практике, Комитету всемирного наследия необходимо предоставить экологическую оценку указанного проекта изменений согласно стандартам МСОП.
Анализ решений Комитета показывает, что вопрос об экологической оценке (в различных ее проявлениях) является принципиальным при определении уровня охраны объекта всемирного наследия. В решении 44-й сессии Комитета дается положительный отзыв о начавшейся процедуре стратегической экологической оценки плана территориального развития объекта всемирного наследия «Национальный парк “Плитвицкие озера”», являющегося основой для выдачи разрешений на строительство. Необходимость проведения такой оценки отмечалась в отчете реагирующей миссии и предшествующих решениях Комитета. Российской Федерации также неоднократно рекомендовалось провести стратегическую экологическую оценку проектов развития особых экономических зон туристско-рекреационного типа, планов по регулированию уровня воды в оз. Байкал, а также совместную с Монголией стратегическую экологическую оценку использования вод р. Селенги.
Развитию института стратегической экологической оценки весьма содействовало бы выражение Российской Федерацией согласия на обязательность Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо) Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 г. Официально документ не публиковался. и Протокола по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Киевского протокола). Эти документы задают стандарт для формирования современной и эффективной системы экологической оценки и выполнения международных обязательств по охране всемирного наследия [5, с. 101].
Отдельный вопрос, на который практически не обращается внимание в практике охраны экосистемы оз. Байкал, - это сохранение оригинальных байкальских ландшафтов. Причем не только в природоохранном, но и в эстетическом аспекте. Природная красота, действительно, может дополняться творениями людей, но эти процессы должны либо иметь значительную историю развития и вписываться в сложившиеся формы отношений человека и природы в этой местности, либо проходить серьезную экспертную оценку их «вписываемости» в традиционную среду. Одним из ярких примеров спорных эстетических решений стало возведение колеса обозрения в пос. Листвянка. Экоактивисты высказывали сомнение в том, что конструкция не нарушит сложившееся эстетическое восприятие Байкала. Однако колесо обозрения все же было сооружено. К нарушениям природной красоты объекта также можно отнести хаотично возведенные по берегам Байкала туристические базы, гаражи для лодок и иных плавательных средств. Зимой эстетическое восприятие озера омрачается скоплением на льду многочисленных аэролодок и мототехники. В этой связи хотелось бы подчеркнуть, что визуальные особенности объекта представляют собой такой же «охраняемый элемент», как и традиционные физические, биологические, гидрологические и иные характеристики.
Для определения выдающейся универсальной ценности объектов всемирного наследия выделяется такой критерий (№ 7), как «исключительная природная красота и эстетическая ценность» Пункт 77 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия, критерий № 7 (в нумерации после 2005 г.). . Объекты, номинируемые по 7-му критерию, должны включать зоны, принципиальные с точки зрения сохранения красоты объекта, что соответствует п. 92 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия (далее также - Руководство). А угроза значительного нарушения естественной красоты является основанием для включения в Список объектов всемирного наследия, находящихся под угрозой (п. 180 Руководства). Иными словами, положения ст. 4 Конвенции о всемирном наследии, в части установления обязанности государств обеспечивать охрану природного наследия, распространяются и на эстетическую ценность объектов.
В контексте проводимого сравнительно-правового исследования необходимо отметить, что и Комитет всемирного наследия, и совместная реагирующая миссия МСОП особо выделили проблему эстетического состояния в отношении Национального парка «Плитвицкие озера». В отчете миссии несколько раз отмечается, что рост потока туристов и вызванное им разрастание туристской инфраструктуры оказывают негативное влияние на красоту и эстетическое восприятие объекта. Эти же опасения были отражены в юридически значимом международно-правовом документе - решении Комитета всемирного наследия № 41 СОМ 7В.3 Решение 41-й сессии Комитета всемирного наследия (2017 г.).. В пункте 4 решения отмечается, что воздействие на ландшафт потенциально представляет собой основание для включения Национального парка в Список объектов всемирного наследия, находящихся под угрозой.
Экстраполируя рассматриваемую проблематику на состояние объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», необходимо отметить острую необходимость учета эстетического компонента его восприятия. К сожалению, положения внутреннего законодательства не обеспечивают достижения этой цели. Решению настоящей проблемы могли бы поспособствовать международно-правовые режимы. Нормы Конвенции о всемирном наследии, положения Руководства, а также правоприменительная практика Комитета всемирного наследия могут стать нормативными основаниями для блокирования строительства сооружений, наносящих явный вред эстетической составляющей выдающейся универсальной ценности озера Байкал. Ознакомление с судебной практикой по природоохранным вопросам позволяет сделать вывод о том, что суды положительно относятся к аргументации природоохранных органов, основанной на положениях Конвенции о всемирном наследии, и поддерживают необходимость выполнения международных обязательств Российской Федерации по охране уникальных природных объектов, применяя нормы Конвенции непосредственно. Нельзя не отметить, что международно-правовые инструменты могут содействовать и развитию национального регулирования. Речь идет о Европейской конвенции о ландшафтах Европейская конвенция о ландшафтах (ETS N 176) (рус., англ.) (заключена в г. Флоренция 20 окт. 2000 г.) // КонсультантПлюс : справочная правовая система.. Выражение Российской Федерацией согласия на обязательность этого международного договора позволит создать общие рамочные условия для развития национального законодательства в сфере охраны ландшафтов и использовать передовой зарубежный опыт в этой области.
Другая комплексная проблема, связанная с развитием Национального парка «Плитвицкие озера», заключается в формировании эффективного государственного управления. Один из центральных вопросов управления объектами всемирного наследия - наличие единого органа, ответственного за сохранение объекта, и необходимых планов развития. Национальный парк является особо охраняемой природной территорией (далее также - ООПТ), управление которой осуществляется Общественным учреждением «Национальный парк “Плитвицкие озера”». При этом отдельные государственные полномочия в отношении охраны природы и регламентирования хозяйственной и иной экономической деятельности осуществляются различными государственными органами: Министерством экологии и энергетики, Агентством по экологии и природе, Министерством строительства и территориального планирования, Министерством туризма, Министерством культуры.
Для участка всемирного наследия «Озеро Байкал» единоличное управление отсутствует, в его границах расположены особо охраняемые природные территории различных видов, которые управляются самостоятельными администрациями. В последнее десятилетие наблюдается тенденция «управленческой консолидации». Так, были созданы ФГБУ «Заповедное Прибайкалье», управляющее Байкало-Ленским заповедником, заказником «Красный Яр», Прибайкальским национальным парком и Тофаларским заказником, и ФГБУ «Заповедное Подлеморье», в ведении которого находится три уникальных природных территории: Баргузинский заповедник, Фролихинский заказник и Забайкальский национальный парк. Байкальский заповедник и Кабанский заказник подведомственны ФГБУ «Байкальский государственный заповедник». За пределами компетенции этих администраций остается Тункинский национальный парк, а также государственные природные заказники регионального значения.
Значительные размеры участка всемирного наследия № 754 предопределяют сложности в его управлении, в частности необходимость совмещать различные природоохранные режимы (в том числе существующие в рамках ООПТ). Представляется, что первым шагом к консолидации управления объектом всемирного наследия «Озеро Байкал» будет признание за ЦЭЗ БПТ режима особо охраняемой природной территории sui generis.
На сегодняшний день она обладает всеми признаками особо охраняемых природных территорий (создана с целью охраны уникальной экосистемы Байкала в определенных границах, в которых действуют разнообразные ограничения экономической, хозяйственной и иной деятельности человека), кроме одного - формального. Формальный признак (закрепление ЦЭЗ БПТ в качестве особо охраняемой природной территории в законе) - вопрос эколого-правовой политики, ее целей и средств их достижения. Стоит отметить, что в зарубежной практике применяется подход, наделяющий объекты всемирного наследия в целом режимом особо охраняемой природной территории. Такой позиции придерживается Австралия, признавая всемирное наследие разновидностью охраняемых территорий. Представляется полезным внедрение подобного иностранного опыта в российский правопорядок.
Закрепление режима ООПТ за всей центральной экологической зоной Байкальской природной территории поможет решить проблему децентрализации управления объектом всемирного наследия. Вполне возможно взять за основу опыт ФГБУ «Заповедное Прибайкалье», которое осуществляет управление четырьмя ООПТ, имеющими различный правовой режим. Аналогичным образом администрация ООПТ «Центральная экологическая зона Байкальской природной территории» могла бы объединить управление «классическими» видами как особо охраняемых природных территорий, входящих в границы ЦЭЗ БПТ, так и территорий, не относящихся к составу какой-либо ООПТ. Для последних уже сейчас действует особый природоохранный режим, выражающийся, прежде всего, в запрете осуществления значительного перечня видов экономической и иной хозяйственной деятельности.
Признание ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией позволит применить к ее правовому режиму наработки по зонированию ООПТ. В настоящий момент территория ЦЭЗ не подлежит делению на отдельные функциональные зоны. Однако если за ней будет закреплен статус ООПТ, то появится возможность осуществить такое зонирование. Данное обстоятельство станет важным шагом в процессе совершенствования режима правовой охраны объекта всемирного наследия «Озеро Байкал».
Консолидация управления позволит проводить единую политику по охране и устойчивому использованию экосистемы Байкала и, прежде всего, обеспечит принятие плана управления озером как объектом всемирного наследия. Требования о наличии плана управления содержатся в Руководстве (п. 108). В отношении Национального парка «Плитвицкие озера» действует план управления на 2019-2028 гг. Plitvice Lakes National Park Management Plan 2019-2028. . Согласно оценке предыдущего плана управления на 2007-2017 гг., он характеризовался значительными недостатками и воспринимался как необязательный документ, в нем были недостаточно четко определены цели и задачи. В новом же документе содержится как стратегическое видение, так и набор общих целей и специальных задач, выполнение которых обеспечит сохранение Национального парка.
Комитет всемирного наследия неоднократно в своих решениях поднимал вопрос о необходимости принятия плана управления Байкалом как объектом всемирного наследия. В решении 37-й сессии Комитет призвал Российскую Федерацию разработать комплексный план управления и план землепользования объектом, в которых были бы учтены все предполагаемые проекты, в том числе уже реализующиеся в рамках особо экономических зон - п. 10 Решение 37-й сессии Комитета всемирного наследия (2013 г.). . В ряде последующих решений Комитета содержались призывы к подготовке планов управления особо охраняемыми природными территориями (protected areas) в целях последующей разработки комплексного плана управления всем объектом: 38 СОМ 7В.76 - п. 9 Решение 38-й сессии Комитета всемирного наследия (2014 г.). , 39 СОМ 7В.22 - п. 4 (d) Решение 39-й сессии Комитета всемирного наследия (2015 г.). ; 40 СОМ 7В.97 - п. 6 Решение 40-й сессии Комитета всемирного наследия (2016 г.).; 42 COM 7B.76 - п. 7 (с) Решение 42-й сессии Комитета всемирного наследия (2018 г.). .