Проблемы охраны объектов всемирного наследия в России и за рубежом (на примере озера Байкал и Национального парка «Плитвицкие озера»)
Колобов Р.Ю., Ганева Е.О., Макаренко Е.К., Иркутский государственный университет
Рассматривается практика охраны Национального парка «Плитвицкие озера» как объекта всемирного наследия, раскрываются критерии его включения в Список всемирного наследия. Выявлены основные проблемы, связанные с правовой и организационной охраной объекта, отражено основное содержание выводов решений Комитета всемирного наследия по вопросам охраны Национального парка «Плитвицкие озера». Проводятся параллели с основными угрозами экологическому состоянию оз. Байкал. В качестве одной из острых и недооцененных проблем выделяется сохранение аутентичных байкальских ландшафтов. В связи с недостаточностью положений внутреннего законодательства для достижения этих целей формулируется вывод о возможности использования положений Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия для предотвращения возведения объектов, явно нарушающих сложившийся ландшафт в пределах границ объекта всемирного наследия.
Формулируется вывод о целесообразности выражения Российской Федерацией согласия на обязательность Европейской конвенции о ландшафтах в целях развития внутреннего законодательства об охране ландшафтов. Положительную оценку получает практика консолидации управления объектом всемирного наследия «Национальный парк “Плитвицкие озера”» в руках одноименного юридического лица. Предлагается рассмотреть возможность закрепления за центральной экологической зоной Байкальской природной территории режима особо охраняемой природной территории sui generis. Такое решение позволит создать единую администрацию, ответственную за управление Байкалом как объектом всемирного наследия. Следующим шагом должна стать разработка плана управления объектом в соответствии с рекомендациями МСОП и Комитета всемирного наследия. Такой план может включать в себя стратегию развития особых экономических зон, вопросы ликвидации накопленного экологического ущерба и регулирования потоков туристов.
Ключевые слова: Национальный парк «Плитвицкие озера», озеро Байкал, всемирное наследие, международное право, правовая охрана, экологическое право, особо охраняемая природная территория, экологическая оценка, план управления, устойчивое использование.
Problems of protecting the world natural heritage sites in Russia and abroad (example of lake Baikal and the "Plitvice lakes" national park)
Kolobov R.Yu., Ganeva E.O., Makarenko E.K., Irkutsk State University
The practice of protecting the World Heritage site “Plitvice Lakes” National Park is considered. The criteria for its inscription in the World Heritage List are revealed. Attention is drawn to the main problems related to the legal and organizational protection of the object. The main content of the conclusions of the decisions of the World Heritage Committee on the protection of the “Plitvice Lakes” National Park is revealed. Parallels are drawn with the main threats to the ecological state of Lake Baikal. One of the acute and underestimated threats is the preservation of authentic Baikal landscapes. Given the insufficiency of the provisions of domestic legislation to achieve these goals, the conclusion is drawn about the possibility of using the provisions of the Convention on the Protection of the World Cultural and Natural Heritage to prevent the construction of objects that clearly violate the existing landscape within the boundaries of the World Heritage site. The conclusion is drawn about the expediency of the Russian Federation's consent to be bound by the European Landscape Convention in order to develop domestic legislation on the protection of landscapes.
The practice of consolidating the management of the World Heritage site Plitvice National Park in the hands of a legal entity of the same name receives a positive assessment. It is proposed to consider the possibility of securing the sui generis regime of a specially protected natural territory for the Central Ecological Zone of the Baikal Natural Territory. Such a decision will create a single administration responsible for the management of Lake Baikal as a World Heritage Site. The next step should be the development of a World Heritage site management plan in accordance with the recommendations of IUCN and the World Heritage Committee. Such a plan may include a strategy for the development of special economic zones, issues of elimination accumulated environmental damage and regulation of tourist flows.
Keywords: “Plitvice Lakes” National Park, Lake Baikal, World Heritage, International law, legal protection, environmental law, specially protected natural area, environmental assessment, management plan, sustainable utilization.
Введение
Во второй половине XX в. человечество осознало необходимость особой охраны уникальных культурных и природных объектов. Такая охрана является сложной задачей, поскольку требует поиска общих свойств в явлениях исключительного характера. Тем не менее на настоящий момент необходимо констатировать, что выработка единых подходов к охране объектов всемирного наследия возможна и плодотворно реализуется. Так, в 1972 г. была принята Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (заключена в г. Париже 16.11.1972) // Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М. : Логос, 1993. С. 290-302. (далее также - Конвенция о всемирном наследии, Конвенция), положившая начало формированию универсальных способов охраны уникальных объектов. Согласно ст. 2 Конвенции под «природным наследием» понимаются: природные памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки; геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки или сохранения; природные достопримечательные места или строго ограниченные природные зоны, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, сохранения или природной красоты [1, с. 42].
Материалы и методы исследования
Одним из объектов всемирного наследия является оз. Байкал (№ 754). Различные аспекты его охраны как объекта всемирного наследия неоднократно рассматривались авторами ранее [3]. Были выявлены как положительные результаты, которых удалось добиться при помощи международно-правового режима Конвенции о всемирном наследии, так и неиспользуемый потенциал инструментов системы охраны всемирного наследия. Вместе с тем представляется перспективным еще одно направление исследований о возможности совершенствования международно-правовой охраны оз. Байкал, а именно - критический анализ опыта охраны уникальных природных объектов за рубежом.
Данное исследование сталкивается с уже упомянутой проблемой поиска общего в уникальном. Обнаружить объект всемирного наследия, абсолютно схожий по своим характеристикам с оз. Байкал, разумеется, невозможно. Однако это не является препятствием для сравнительно-правового анализа практики реализации режима охраны зарубежных объектов всемирного наследия. Данная общественная практика составляет предмет настоящего исследования. В качестве объекта исследования был выбран Национальный парк «Плитвицкие озера» (Хорватия). Структура статьи построена по принципу «параллельного» сравнения, при котором каждый поднимаемый вопрос анализируется применительно к двум объектам всемирного наследия.
Результаты исследования
Согласно документам, доступным на сайте Центра всемирного наследия, Национальный парк «Плитвицкие озера» был включен в Список всемирного наследия (далее - Список) в 1979 г. В заключении Международного союза охраны природы (далее - МСОП) отмечалось соответствие номинируемого объекта необходимым критериям и давалась рекомендация о включении его в Список Заключение МСОП о номинации национального парка «Плитвицкие озера». , которое состоялось на третьей сессии Комитета всемирного наследия (далее также - Комитет) в 1979 г. Решение 3-й сессии Комитета всемирного наследия (1979 г.). .
В истории Национального парка «Плитвицкие озера» были времена, когда его состояние находилось под угрозой, в частности, драматические события, связанные с развалом Югославии, явились тому причиной. В 1991 г. Бюро Комитета отмечало, что персонал покинул парк и на его территории осуществляются охота на медведей и рыбалка с использованием динамита Convention for the protection of the world cultural and natural heritage. Bureau of the World Heritage Committee. Fifteenth session UNESCO Headquarters, Paris, 17-21 June 1991. . Неблагоприятное развитие политико-экономической ситуации привело к включению Национального парка «Плитвицкие озера» в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Стоит отметить, что Комитет принял такое решение по просьбе властей Хорватии. Объект посетила совместная миссия Центра всемирного наследия и МСОП. Для реализации неотложных мероприятий по сохранению объекта структурами охраны всемирного наследия была предоставлена международная помощь в размере 30 тыс. долл. США, реализованная в том числе и на организацию данной миссии. Наряду с включением Национального парка в Список объектов, находящихся под угрозой, Комитет сформулировал ряд рекомендаций как общеполитического характера, касающихся урегулирования вооруженного конфликта путем выполнения так называемого плана Вэнса, так и касающихся непосредственной охраны экосистемы объекта (в том числе и физической - силами Организации Объединенных Наций по охране на территории стран бывшей Югославии - UNPROFOR). Дальнейшее развитие Национального парка привело к необходимости расширения границ объекта всемирного наследия на 100 кв. км.1.
Национальный парк «Плитвицкие озера» за время своего существования испытывал проблемы, аналогичные тем, с которыми сталкивалась экосистема оз. Байкал. При этом нельзя не отметить, что в решении ряда вопросов администрация национального парка достигла успеха.
С 2016 г. Комитет всемирного наследия начинает отмечать значительное увеличение потока туристов, туристской инфраструктуры и проблем с выдачей разрешений на строительство в пределах территории объекта всемирного наследия «Национальный парк “Плитвицкие озера”». В 2017 г. на Плитвицких озерах работала совместная реагирующая мониторинговая миссия Центра всемирного наследия и МСОП. В ходе работы были выявлены основные проблемы, имеющиеся на объекте всемирного наследия. По результатам анализа обнаруженных проблем миссией были сформулированы возможные пути их решения, которые нашли свое отражение в итоговом отчете.
Первая и ключевая проблема, определяющая большинство угроз экологическому состоянию Национального парка «Плитвицкие озера», - значительный и стабильно возрастающий поток туристов. Согласно представленным данным, в 2016 г. число людей, посетивших Национальный парк, достигло 1,5 млн человек в год. Без должного управления такая нагрузка на экосистему представляет собой серьезную угрозу. В решении Комитета всемирного наследия, принятом по итогам 44-й сессии, указывается на допустимость ограничения числа посетителей в случаях, когда это необходимо Решение 24-й сессии Комитета всемирного наследия (2000 г.). Решение 44-й сессии Комитета всемирного наследия (2021 г.). . Такие меры являются вынужденными и принимаются в целях снижения антропогенной нагрузки на объект всемирного наследия «Национальный парк “Плитвицкие озера”».
Разумеется, что такой поток туристов не может остаться не востребованным со стороны туристического бизнеса. И в отчете реагирующей миссии, и в решениях Комитета указывается, с одной стороны, на проблему активной застройки территории объектами туристской инфраструктуры, с другой - на практику переоборудования частных домов и ферм под туристскую индустрию. Выдача разрешений на строительство является одной из актуальных проблем охраны рассматриваемого объекта. В период с 2007 по 2014 г. было выдано 20 разрешений, а в период с принятия нового плана территориального развития (с 2014 по 2016 г.) - 35 (причем более половины из них - в последние три месяца) Report on the Mission to Plitvice Lakes National Park, Croatia from 17 to 19 january 2017. . Наряду с этим отмечается и рост незаконного строительства.
С аналогичными проблемами столкнулся Байкал, испытывающий мощный антропогенный натиск [4, с. 50]. Развитие рыночных отношений в 1990-е гг. XX в., отсутствие качественных актов законодательного и подзаконного регулирования, а также высокий уровень бедности среди населения в тот период развития российского общества привели к ситуации, когда все здания, хоть сколько-нибудь пригодные для размещения туристов, были перепрофилированы под этот доходный вид деятельности. Отдельную проблему представляют собой нововозведенные на берегах Байкала «турбазы», законность строительства которых на протяжении ряда лет проверяется Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратурой.
Охрана объектов всемирного наследия направлена прежде всего на снижение негативного воздействия человеческой деятельности. В границах Национального парка «Плитвицкие озера» расположено 4 муниципалитета и 21 поселение, которые полностью или частично находятся в границах объекта всемирного наследия. Общая численность населения в них составляет около 1 500 человек. В центральной экологической зоне Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ) находится 151 населенный пункт (с учетом пяти поселений, не входящих в состав объекта всемирного наследия), где проживает более 130 тыс. человек Муниципальные образования и населенные пункты в Центральной экологической зоне БПТ. . С учетом отличий в площадях объектов (8 800 тыс. против 30 тыс. гектаров), показатели можно считать условно пропорциональными. Высокий уровень антропогенной нагрузки на территорию объекта всемирного наследия свидетельствует о необходимости оптимизации режима его охраны. Некоторые рекомендации, сформулированные Комитетом для усиления режима охраны Плитвицких озер, а также некоторые национальные правовые средства могут вполне быть mutatis mutandis использованы при совершенствовании охраны оз. Байкал.
В качестве самостоятельной проблемы выступает учет интересов местного населения. На Байкальской природной территории наблюдается социальная напряженность, вызванная рядом природоохранных ограничений, обусловленных в том числе и режимом охраны всемирного наследия. Это касается, прежде всего, установления ограничений в оборотоспособности земельных участков (подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ Земельный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.). Наличие таких ограничений зачастую вызывает неприятие самого режима охраны всемирного наследия у местного населения, в связи с чем предпринимаются попытки его ослабить, в том числе за счет искусственного разделения понятий «участок» и «объект» всемирного наследия. Несостоятельность таких попыток была проиллюстрирована ранее [2]: они вредны и, кроме того, идут вразрез с интересами местного населения и малого предпринимательства в ЦЭЗ БПТ. Различные органы системы охраны всемирного наследия не раз подчеркивали значимость учета интересов местных сообществ и приоритетность развития малого предпринимательства в пределах объектов всемирного наследия. Особенно ярко это просматривается на примере Национального парка «Плитвицкие озера». В цитируемом отчете совместной миссии МСОП и Комитета всемирного наследия отмечается, что необходимо принять серьезные усилия для предотвращения изменений традиционного землепользования и создать стимулы для устойчивого развития сельского хозяйства, в частности путем продвижения брендов местных производителей. Также необходимо поддерживать развитие малого местного туристического бизнеса, не угрожающего ценностям объекта всемирного наследия. В современной социально-экономической ситуации интерес к деятельности в ЦЭЗ БПТ проявляют все больше финансово-промышленных групп, обладающих значительными ресурсами. Поэтому интересы органов системы охраны всемирного наследия, местного населения и представителей малого предпринимательства совпадают. Для последних более логично всячески поддерживать и продвигать необходимость соблюдения обязательств Российской Федерации как участника Конвенции о всемирном наследии, в том числе в части поддержки местного населения и малого предпринимательства на объекте всемирного наследия «Озеро Байкал».