Томский государственный университет
Проблемы обеспечения активного избирательного права граждан с инвалидностью в субъектах Российской Федерации
Д.В. Сенникова
Томск, Российская Федерация
Аннотация
Статья посвящена проблемам деятельности избирательных комиссий субъектов в сфере обеспечения активного избирательного права граждан с инвалидностью в контексте реализации норм Конвенции о правах инвалидов в России. В работе сделана попытка определить пути развития характеризуемого института посредством трансформации норм избирательного права, совершенствования системы межсекторного взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций, выявления наилучших практик оказания помощи маломобильным категориям избирателей в субъектах РФ.
Ключевые слова: активное избирательное право; обеспечение избирательных прав граждан с инвалидностью.
Система организации и проведения выборов, установленная Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1] (далее - ФЗ № 67-ФЗ), обеспечивает реализацию избирательных прав для всех категорий граждан. При этом особое внимание уделяется осуществлению активного избирательного права гражданами с инвалидностью, которые в силу хронических заболеваний могут испытывать затруднения при посещении избирательного участка или при ознакомлении с информационными материалами и содержанием бюллетеней.
Проблемный характер участия названной категории электората в избирательном процессе инициирует исследовательский интерес и позволяет рассматривать институт выборов в новом свете. Так, введение специальных норм, посвященных избирателям с инвалидностью, указывает на «гуманизацию» [2. С. 52] характеризуемого демократического института, а стремление привлечь к голосованию маломобильных групп избирателей дает право рассматривать голосование и иные избирательные действия как средство социальной реабилитации [3. C. 25].
Наконец, выборы в Российской Федерации - это базовый институт непосредственной демократии, который гарантирует минимальное участие граждан в политическом процессе. Невозможность обеспечить реализацию активного избирательного права всех его обладателей ставит под вопрос осуществление иных форм непосредственного народовластия гражданами с инвалидностью, особенно на муниципальном уровне, отличающемся многообразием демократических институтов.
Следовательно, интеграция граждан с инвалидностью в избирательный процесс способствует развитию представительных отношений и реализации форм непосредственной демократии [4. C. 67].
В Российской Федерации как в правовом государстве результаты законотворчества соизмеряются с опытом международного сообщества. Так, изменения, посвященные специфике правового положения избирателей с инвалидностью, внесенные в ФЗ № 67-ФЗ в 2011 г., были обусловлены ратификацией Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. [5].
В этой связи следует обратить внимание на некоторые рекомендации о порядке работы с гражданами, имеющими инвалидность [6], разработанные организацией Инклюзивная Европа при поддержке Совета Европы на основе наиболее успешного практического опыта европейских государств.
1. Принцип доступности информации об избирательном процессе должен быть отражен в национальном законодательстве.
2. Голосование должно быть достаточно гибким, чтобы удовлетворить потребности людей с ограниченными возможностями здоровья.
3. Необходимо повышение осведомленности избирательных комиссий, политиков и партийных организаций о важности голосования всего населения в целом с уделением особого внимания лицам с инвалидностью.
4. Необходимо привлечение некоммерческих организаций к работе с гражданами, имеющими ограниченные возможности здоровья.
Данные положения, безусловно, носят прогрессивный характер и могут быть соотнесены с нормами избирательного права России и опытом их применения в отношении избирателей с инвалидностью.
В настоящее время помимо ФЗ № 67-ФЗ, регулирующего порядок обеспечения избирательных прав граждан с ограниченными возможностями здоровья, соответствующие правоотношения в России также регламентируются методическими рекомендациями ЦИК РФ [7]
В этой связи векторы развития избирательного права в контексте характеризуемой категории избирателей необходимо определять и с учетом указанных рекомендаций, некоторые нормы которых можно назвать дискуссионными.
В целом современное избирательное законодательство предусматривает специальный порядок информирования и голосования граждан с ограниченными возможностями здоровья.
Так, в соответствии с нормами ФЗ № 67-ФЗ информирование избирателей с инвалидностью по зрению производится в соответствии с законом посредством размещения в участковых избирательных комиссиях (УИК) в период каждой избирательной кампании «информационных материалов с увеличенным шрифтом и (или) с применением рельефно-точечного шрифта Брайля» [1]. Названные информационные материалы изготавливаются в обязательном порядке, однако их количество не всегда соответствует числу избирательных участков.
Если в 2018 г. на выборах губернатора Новосибирской области [8] плакаты с информацией о кандидатах с увеличенным шрифтом размещались в каждом помещении для голосования, то в период избирательной кампании по выборам Губернатора Тюменской области [9] материалы, выполненные крупным шрифтом и (или) с применением рельефно-точечного шрифта Брайля, размещались только на семидесяти избирательных участках.
Таким образом, характер осуществления информирования серьезно отличается в зависимости от того, какое решение будет принято на местах избирательными комиссиями. При этом для принятия последнего необходимо обладать сведениями о количестве и месте жительства избирателей, имеющих инвалидность по зрению, которыми комиссия не располагает.
В этой связи следует отметить, что спецификой института обеспечения активного избирательного права граждан с инвалидностью является межсекторное взаимодействие избирательных комиссий с различными публично-властными субъектами и субъектами гражданского общества (органами, осуществляющими социальную защиту населения, общественными объединений и иными организациями). Работа по оказанию помощи избирателям с инвалидностью объективно не может проводиться комиссиями самостоятельно из-за недостатка информационных и материальных ресурсов. Между тем существующий порядок правового регулирования этого взаимодействия не позволяет в должной мере решить даже простые задачи информирования. Так, в соответствии с п. 16.1 ст. 20 ФЗ № 67-ФЗ Пенсионный фонд РФ направляет в избирательные комиссии субъектов сведения о количестве инвалидов, проживающих на территории муниципальных образований в пределах соответствующего региона, с указанием групп инвалидности и видов стойких расстройств функций организма. инвалидность избиратель маломобильный
Указанная норма по своему существу является декларативной [10. C. 11]: несмотря на наличие вполне конкретного предписания, которое регулярно исполняется Пенсионным фондом РФ и его подразделениями, обобщенные статистические показатели не дают представления о том, на каких избирательных участках проживают инвалиды по зрению, слуху и передвигающиеся на колясках, что препятствует адекватной подготовке соответствующих помещений для голосования.
При этом большинство избирательных комиссий сталкиваются с проблемой получения информации такого характера, потому что ни один орган не уполномочен законом на ее предоставление, хотя подобной информацией располагают сразу несколько государственных структур, в частности учреждения медико-социальной экспертизы, отделения Пенсионного фонда РФ и др.
Установления, подобные норме п. 16.1 ст. 20 ФЗ № 67-ФЗ, являются проявлением правового популизма, которые создают лишь видимость регламентации общественных отношений и препятствуют разработке и принятию более эффективных правовых норм, позволяющих оказывать адресную помощь маломобильным категориям граждан.
Причина сложившейся системы предоставления сведений видится в неготовности указанных уполномоченных органов осуществлять более затратную по времени обработку персональных данных, препятствующую их разглашению.
Другой проблемой обеспечения активного избирательного права маломобильных групп граждан, прежде всего, лиц, передвигающихся на колясках, является отсутствие безбарьерной среды на территории избирательных участков, что также предполагает использование межсекторного взаимодействия.
Поскольку избирательные комиссии, организующие выборы, не могут ставить перед собой задачу оборудования зданий специальными средствами (пандусами, перилами, подъемниками, лифтами и пр.), каждую избирательную кампанию они направляют в уполномоченные исполнительные органы сведения о помещениях для голосования, которые не содержат элементов доступной среды. Кроме того, избирательные комиссии могут также прилагать усилия по организации помещений для голосования на первых этажах зданий, - эти данные являются практически единственными показателями доступной среды, о которых они отчитываются перед широкой общественностью в своих информационных ресурсах.
Повсеместное оборудование участковых и иных избирательных комиссий требует значительных бюджетных затрат, поэтому требование по созданию универсального дизайна в основном распространяется на вновь возводимые здания и вновь формируемую инфраструктуру, остальные объекты в соответствии с Конвенцией о правах инвалидов должны быть подвергнуты разумному приспособлению [11. С. 11].
В этой связи необходимо отметить, что избирательное законодательство предоставляет возможность гражданам с инвалидностью голосовать вне помещения для голосования. Однако и названный порядок имеет ряд существенных недостатков.
Во-первых, такой порядок невозможен при досрочном голосовании, которое происходит исключительно в участковых, территориальных или окружных избирательных комиссиях. Представляется, что в ФЗ № 67-ФЗ необходимо внести изменения, в соответствии с которыми у избирателей с инвалидностью появится право голосовать досрочно вне помещения для голосования. Бытующее в обществе представление об инвалидах-колясочниках как о людях, не склонных к активному образу жизни, не означает, что представители указанной категории не могут уехать в день голосования из населенного пункта в целях лечения, отдыха или в деловую поездку.
Во-вторых, голосование вне помещения УИК может быть обусловлено не столько желанием маломобильных категорий граждан находиться дома в силу плохого самочувствия, сколько отсутствием элементов безбарьерной среды, вследствие чего они не могут добраться до помещения для голосования. Подобные причинно-следственные связи указывают на дискриминационный характер правоприменения, препятствующего реализации избирателями с инвалидностью своего права наравне с остальными гражданами.
В-третьих, хотя характеризуемый порядок проведения голосования имеет те же самые черты, что и голосование в избирательной комиссии: членов УИК сопровождают наблюдатели, избиратель помещает бюллетень в переносной ящик для голосования, - соблюдение принципа тайны голосования в условиях небольшой жилой площади является достаточно проблематичным, такой порядок также может лишить избирателя возможности выбора лица, имеющего права оказать помощь при заполнении бюллетеня, что подтверждается материалами судебной практики [12].
Каким образом можно разрешить столь противоречивую проблему? С одной стороны, повсеместно обеспечить доступную среду в ближайшей перспективе не представляется возможным, с другой стороны, вынужденное голосование «на дому» граждан с инвалидностью является нарушением их права.
Стратегия решения видится в трансформации избирательного права в соответствии с нуждами различных категорий избирателей, и тенденции такого процесса имеют место с учетом формирования института голосования по месту нахождения. Характеризуя названный институт, заместитель председателя ЦИК России Левичев Н.В. пояснил, что «за 45 дней до выборов (избирателю) можно спокойно выбрать... избирательный участок... на котором действительно удалось создать наиболее комфортные условия для людей, имеющих ограничения по состоянию здоровья» [13]. Хотя технология «мобильного избирателя» в основном адресована лицам, не проживающим по месту регистрации [14. С. 4], использовать ее в целях обеспечения избирательных прав граждан с инвалидностью для голосования на другом избирательном участке в помещении УИК, обладающем элементами безбарьерной среды, представляется приемлемой альтернативой голосованию «на дому».
Решение иного характера видится в изменении подхода к толкованию нормы о голосовании вне помещения УИК, которая обычно трактуется ограничительно как голосование в жилом помещении избирателя, между тем грамматическое (буквальное) толкование предполагает возможность реализации активного избирательного права не только в жилом помещении избирателя, но и в ином помещении или месте, где возможно создать необходимые условия для заполнения избирательного бюллетеня в соответствии с законом.