Наконец третий момент, на котором стоит остановиться - это процедура отвода судьи. В ходе рассмотрения указанного дела органом, принявшим оспариваемый акт, был заявлен отвод одному из судей по причине его участия в принятии закона. По мнению заявителя, участие выражалось в том, что, во-первых, судья входил в состав комиссии, выводы которой легли в основу заключения Соглашения, утвержденного оспариваемым законом; во-вторых, он направил в законодательный орган отзыв на проект закона, ставшего впоследствии предметом рассмотрения в конституционном суде.
Конституционный закон Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия», как и федеральный закон, предусматривает, что судья Конституционного Суда республики отстраняется от участия в рассмотрении дела в случае, если он ранее в силу должностного положения участвовал в принятии акта, являющегося предметом рассмотрения. Эта норма, позаимствованная из закона о Конституционном Суде РФ, характерна и для других регионов и в отличие от производства в федеральном конституционном суде носит далеко не «спящий» характер11. В связи с этим нередко приходится разрешать вопрос, что считать участием в принятии нормативного акта. Толкование допускает три варианта такого участия в зависимости от того, насколько широко понимать процесс принятия акта.
Первый, узкий, круг участников принятия нормативного акта - это те лица, которые непосредственно принимали и подписывали акт, т. е. действия которых привели к обретению актом юридической силы. В случаях с указами, приказами и прочими актами, принятыми единоличными государственными органами, таким субъектом будет соответствующее должностное лицо, непосредственно подписавшее акт. В отношении актов, принимаемых коллегиальными органами, лицами, принявшими акт, следует считать всех, кто голосовал в ходе рассмотрения соответствующего акта и подписывал его. В отношении региональных законов такими субъектами будут выступать депутаты соответствующего законодательного органа и высшее должностное лицо субъекта РФ, подписавшее законодательный акт.
Несколько расширив указанный подход, к числу лиц, участвовавших в принятии нормативного акта, можно отнести должностных лиц, непосредственно способствовавших принятию акта, т. е. его инициаторов, разработчиков, а также докладчиков, отстаивавших его принятие в коллегиальном органе.
Наконец, можно обозначить максимально широкий круг участников принятия акта, включив в их число всех, кто так или иначе был вовлечен в процесс рассмотрения проекта. В этом случае участниками следует считать не только обозначенные выше категории, но также:
а) каждого, кто давал заключение на проект, т. е. все субъекты законодательной инициативы (список таких субъектов достаточно широк), все органы, уполномоченные проводить экспертизу проекта, включая органы прокуратуры, юстиции, контрольно-счетные органы, представители гражданского общества, проводившие независимую экспертизу и т. д.;
б) всех, кто имел опосредованное отношение к разработке проекта: члены разного рода комиссий, рабочих групп, готовившие обоснование к проекту и предложения по его доработке.
В этом случае список оказывается настолько широким, что всерьез принимать его за основу для решения вопроса об отводе судьи, по меньшей мере, опрометчиво. Эти соображения привели к изменению в 2001 г. Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга». Если ранее закон содержал стандартную норму об отводе судьи, в силу должностного положения участвовавшего «в принятии нормативно-правового акта, являющегося предметом рассмотрения», то в новой редакции термин «принятие» уточнен словами «(голосовании или подписании)»12. Представляется, что при рассмотрении вопроса об отводе судьи наиболее оправданным является именно такой подход, т. е. включение в круг лиц, принимавших участие в принятии нормативного акта, первой, узкой группы участников.
Однако и эта позиция представляет собой лишь жестко детерминированное нормами действующего законодательства его толкование. Между тем рассматриваемая проблема значительно глубже. Если отступить от норм законодательства и перевести обсуждение в теоретическую плоскость, возникают сомнения в обоснованности указанного подхода. Возникает вопрос, насколько правомерно подобное ограничение для участия судьи конституционного суда в рассмотрении дела?
В юридической литературе высказывалась озабоченность применением процедуры отвода судьи в конституционном судопроизводстве в связи с тем, что этот институт нередко используется для обвинения «несговорчивого» судьи в предвзятости и исключения его из процесса принятия решений большинством судей. Однако не меньшей проблемой, на наш взгляд, является возможность нарушения права на судебную защиту в результате необоснованного отвода судьи и прекращения дела в связи с отсутствием кворума. Это очень актуально для региональных конституционных судов, которые часто формируются не только из профессорско-педагогического состава, т. е. юристов-теоретиков, но и из бывших чиновников, имеющих специальные практические познания в вопросах нормотворчества и анализа нормативных актов. Такой отбор обусловлен наличием признанной высокой квалификации в области права таких специалистов, в первую очередь в области оценки правовых актов. Казалось бы, такой подход логичен и очевиден, но именно эти обстоятельства в итоге приводят судей в «группу риска». Как справедливо отмечает А. А. Ливеровский, во-первых, неоправданно связывать профессиональные «начальные условия» с будущей потерей беспристрастности при рассмотрении вопросов публичного права в рамках полномочий суда по конституционному нормоконтролю; во-вторых, в конституционном судопроизводстве не устанавливаются фактические обстоятельства, т. е. исключается субъективная основа действий судьи, который формулирует вывод на основании созданных или признаваемых им правовых позиций, исходящих из фундаментальных конституционных положений, в связи с чем теряет свой первоначальный смысл само понимание судейской беспристрастности13.
В качестве иллюстрации к изложенным выше опасениям можно привести состав Конституционного Суда Республики Ингушетия, в который назначены только трое судей из пяти, что составляет кворум для принятия решения, и отвод даже одного судьи делает рассмотрение дела невозможным. При этом действующие судьи в разное время замещали должности депутата, члена высшего исполнительного органа республики, прокурора и принимали участие в разработке, экспертизе и принятии многочисленных нормативных актов. Естественно, что в таких условиях угроза отвода и, соответственно, блокирования конституционного нормоконтроля носит далеко не гипотетический характер. Стоит лишь отметить, что один из судей Конституционного Суда Республики Ингушетия ранее в статусе депутата регионального законодательного органа принимал участие в принятии двух законов, отдельные положения которых впоследствии выступали предметом рассмотрения в суде. Но ни самому судье, ни суду, ни участникам процесса не пришло в голову посчитать, что это отразится на беспристрастности судьи, и заявить отвод (или самоотвод)14.
Вообще институт отвода судьи связан с необходимостью исключения субъективного интереса последнего при рассмотрении дела. Но какой может быть субъективный интерес у судьи, ранее принимавшего нормативный правовой акт? В частности, в чем может выражаться интерес бывшего депутата, который участвовал в голосовании при принятии закона, ставшего предметом рассмотрения суда? Или министра, голосовавшего на заседании высшего исполнительного органа субъекта за принятие постановления? Общеизвестно, что в подавляющем большинстве случаев такое голосование носит для его участников характер конвейера, когда они в лучшем случае пробегут глазами представленный проект.
При таких обстоятельствах представляется чрезмерно самонадеянным признавать наличие субъективного интереса, исходя из одного только факта участия должностного лица в голосовании. Констатировать наличие сомнений в беспристрастности судьи можно с определенной долей уверенности только в случае, если он ранее в качестве единоличного органа подписывал оспариваемый нормативный акт15.
Таким образом, небезосновательно недовольство механическим перенесением института гражданского процесса в конституционное судопроизводство и сомнение в уместности применения критерия «беспристрастность» в существующем его понимании при осуществлении конституционного контроля16. Данный критерий применительно к судьям конституционных судов нуждается в серьезном осмыслении и конкретизации.
По нашему мнению, даже в условиях неопределенности будущего конституционной юстиции указанные вопросы требуют изучения в целях формирования теоретической базы для совершенствования законодательного регулирования деятельности таких органов, в том числе с учетом возможности их трансформации в иные квазисудебные органы или последующего их возрождения в более жизнеспособной и эффективной форме.
1. Постановление Конституционного Суда Республики Ингушетия от 30 октября 2018 г. № 19-П // Общенациональная газета «Сердало». 2018. 3 нояб.
2. Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. № 1.
3. См.: Евлоев И.М. Постановление Конституционного Суда России о границах между субъектами Российской Федерации : разрешение спора или усугубление проблемы? Комментарий к постановлению от 6 декабря 2018 года № 44-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 1. С. 92-106.
4. Интервью с Е.А. Лукьяновой. Программа «Особое мнение» // Радио «Эхо Москвы». URL: https://echo.msk.ru/programs/personalno/2305979-echo ; Коротеев К. Конституционные вопросы, по обсуждению которых мы соскучились // Портал Закон.ру. URL: https://zakon.ru/blog/2018/11/9/konstitucionnye_voprosy_po_obsuzhdeniyu_kotoryh_my_soskuchilis (дата обращения: 24.06.2020).
5. Решение КС Ингушетии о границе с Чечней не имеет юридической силы // Российское агентство правовой и судебной информации РАПСИ. URL: http:// rapsinews.ru/judicial_news/20181030/290439747.html ; Туаев М. Юристы поспорили о значении решения Конституционного Суда Ингушетии // Кавказский узел. URL: https://www.kavkaz-uzel.eu/articles/327353/?fbclid=IwAR0mM9s03lB- MVXLt00aPYDokjvU2e -3DCXtX4vaQe_Z dJCE6R0wSXpEac (дата обращения: 24.06.2020).
6. Трансляция заседания Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой // Видеохостинг YouTube. URL: http://medias. ksrf.ru/archive/20181127p001. mp4/embed.html?fbclid=IwAR1GKG_haFROCwgTvZ DUkp8brBg0LEbj3YX3ilosf06skuXPE1iMbnyc01o (дата обращения: 25.06.2020).
7. См.: Велиева Д.С., Пресняков М. В. Спор о границах... компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 42-48.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 декабря 2013 г. № 26-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 2.
9. Особое мнение судьи Г. А. Гаджиева о постановлении Конституционного Суда РФ от 2 декабря 2013 г. № 26-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. См.: Брежнев О.В. Некоторые проблемы взаимодействия Конституционного Суда России и органов конституционного правосудия субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 56-60; Кряжкова О.Н. Перемены в российском конституционном правосудии : ожидавшиеся, ожидаемые, неожиданные // Там же. № 10. С. 41-51 ; и др.
11. См.: Тимофеев И. В. Об институте отвода судьи органа конституционной юстиции // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2012. № 1 (17). С. 59-66.
12. О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 17 декабря 2001 г. № 841-111. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. См.: Ливеровский А. А. Объективность правоприменительных действий судьи органа конституционной юстиции // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 63-67.
14. Напомним, что в Конституционном Суде РФ судьи также рассматривали дела о проверке конституционности законов, в принятии которых они ранее принимали участие в статусе депутатов Государственной Думы, однако ни разу не ставился вопрос об их отстранении от участия в деле (см.: Ливеровский А. А. Указ. соч. С. 63-67).
15. Даже в этом случае уместным было бы требование более существенных, чем просто подпись под документом, доводов, подтверждающих наличие субъективного интереса у должностного лица, механически подписывающего десятки документов ежедневно, оставляя вопросы их законности на совести разработчиков. Воздержаться от такого подхода вынуждает вероятность, что интерес может заключаться не в содержащемся в оспариваемом акте правовом регулировании, а в стремлении судьи «сохранить лицо», обосновав законность (конституционность) собственноручно подписанного акта и тем самым избежав упреков в принятии неконституционного акта.
16. См.: Тимофеев И.В. Указ. соч. С. 66 ; Холиков К. Н. Особенности судопроизводства в Конституционном Суде Республики Таджикистан // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 70-74.