ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА НА ПРИМЕРЕ ОДНОГО ДЕЛА
И.М. Евлоев
Конституционный Суд Республики Ингушетия (г. Магас)
Аннотация: статья посвящена отдельным вопросам совершенствования конституционного правосудия, возникшим в ходе рассмотрения в Конституционном Суде Республики Ингушетия, а впоследствии - в Конституционном Суде РФ, дела об установлении границы республики. Речь идет о возможности проверки региональным конституционным судом нормативного акта, утверждающего соглашение между субъектами РФ, о субъектах обращения в Конституционный Суд РФ в целях признания нормативного акта подлежащим действию вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта РФ, а также об основаниях отвода судей конституционных судов.
Ключевые слова: судебный нормоконтроль, конституционные (уставные) суды, межрегиональные соглашения, отвод судьи.
Abstract: the article is devoted to issues of improving constitutional justice that arose during the consideration by the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia and the Constitutional Court of the Russian Federation of a case on establishing the border of the republic. In particular, we are talking about the possibility of checking by a regional constitutional court a normative act approving an agreement between subjects of the Russian Federation; on persons entitled to apply to the Constitutional Court of the Russian Federation in order to recognize a regulatory act subject to action despite an official decision of the constitutional court of the subject of the Russian Federation; about the grounds for recusal of judges of constitutional courts.
Key words: judicial compliance assessment, constitutional and statutory courts, interregional agreements, challenge the judge.
конституционное правосудие граница ингушетия чеченская
Конституционный Суд Республики Ингушетия 30 октября 2018 г. вынес постановление по делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» в связи с запросом депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия. Постановлением оспариваемый закон был признан противоречащим Конституции Республики Ингушетия и, соответственно, утвержденное им соглашение не порождающим правовых последствий1. По запросу Главы Республики Ингушетия Конституционный Суд России 6 декабря 2018 г. принял постановление № 44-П «По делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой в связи с запросом Главы Республики Ингушетия»2, которым Соглашение и закон о его утверждении признаны не противоречащими Конституции России.
В ходе судебного разбирательства высветились многие дискуссионные моменты, которые в общем виде были рассмотрены ранее3. Однако некоторые важные аспекты конституционного правосудия, которые не только не получили должного отражения в законодательстве, но и мало исследованы в юридической литературе, нуждаются, на наш взгляд, в более детальном рассмотрении.
Первым и наиболее интересным вопросом стала возможность проверки конституционным судом субъекта РФ нормативного акта, утверждающего соглашение между субъектами РФ. Ряд правоведов в средствах массовой информации поддержали позицию Конституционного Суда Республики Ингушетия, отметив, что проверка закона, утвердившего соглашение между регионами, безусловно, является предметом рассмотрения конституционного суда республики4. Вместе с тем были высказаны и сомнения в правомочии регионального конституционного суда проверять конституционность соглашения между субъектами РФ5. Однако вопрос в такой плоскости и не стоял. Очевидно, что вступившее в силу соглашение между субъектами не может быть предметом рассмотрения региональных конституционных (уставных) судов. В силу п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ такие соглашения подлежат оспариванию в Конституционном Суде РФ. Органы конституционной юстиции субъектов РФ правомочны проверять лишь не вступившие в силу межрегиональные соглашения, если такое полномочие закреплено в законодательстве соответствующего региона.
Предметом рассмотрения в Конституционном Суде Республики Ингушетия выступал Закон Республики Ингушетия об утверждении соглашения. Соответственно, проверке подлежало не соглашение, а региональный нормативный правовой акт, который согласно п. 1 ч. 2 ст. 96 Конституции Республики Ингушетия может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде республики.
Представитель Главы Республики Ингушетия в Конституционном Суде Ингушетии возражал против рассмотрения дела судом, ссылаясь на определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2013 г. № 1055-О, в соответствии с которым конституционно-правовая оценка закона о ратификации соглашения, как правило, невозможна в отрыве от самого соглашения, проверка же конституционности такого закона по порядку принятия также не может быть осуществлена без учета его прямой нормативной связи с соответствующим соглашением. Эта же позиция прозвучала в выступлениях полномочных представителей Президента РФ М. В. Кротова, Генерального прокурора РФ Т.А. Васильевой на заседании Конституционного Суда России по делу о проверке конституционности названных соглашения и закона об установлении границы6; Конституционный Суд РФ прислушался к этим доводам.
Однако при ссылке на указанное определение упускается из виду тот немаловажный факт, что предметом рассмотрения выступал закон о ратификации международного договора, т.е. речь шла о договорных отношениях суверенных государств на международном уровне, в рамках которых внутренние установления одного из государств не распространяются на контрагентов по договору7. Соответственно, Суд был связан императивным требованием ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, закрепляющей принцип добросовестного выполнения международных обязательств и приоритета международных договоров над национальным законодательством. Исходя из этого, Конституционным Судом применены положения Венской конвенции о праве международных договоров, согласно п. 1 ст. 42 которой действительность договора или согласия государства на обязательность для него договора может оспариваться только на основе применения данной Конвенции.
Что касается дела, рассматривавшегося Конституционным Судом Республики Ингушетия, то в нем проверке подлежал закон об утверждении межреспубликанского, т. е. внутригосударственного, договора, который по своей юридической силе и устойчивости не идет ни в какое сравнение с международными договорами и стороны которого не обладают суверенитетом. Ни Венская конвенция, ни иные международные принципы и нормы, ни даже национальное законодательство России не вводит в отношении таких договоров того жесткого механизма защиты, который свойствен договорам международным.
Это, конечно, не означает, что договоры между субъектами РФ могут без каких-либо оснований расторгаться в одностороннем порядке. Общий принцип pacta sunt servanda в полной мере распространяется и на внутригосударственные договоры. Однако они по своему статусу не могут обладать тем же уровнем иммунитета от одностороннего отказа в их исполнении, как международные.
Более того, даже в международном праве допускается отказ от исполнения договора при наличии определенных условий. В соответствии со ст. 46 Венской конвенции государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основании недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным (т. е. объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой) и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения (курсив наш. - И. Е.). Исходя из этого, Конституционный Суд РФ сделал вывод, что оспаривание действительности согласия государства на обязательность для него вступившего в силу международного договора в связи с нарушением норм внутреннего права возможно только в исключительных случаях и лишь при условии, что явно нарушены особо важные, в том числе конституционные, нормы о компетенции в сфере заключения международных договоров, причем такое оспаривание допустимо только в рамках предусмотренных данной Конвенцией процедур. То есть международное право допускает два условия, при наличии которых согласие стороны на принятие на себя обязательств может быть признано недействительным: явное нарушение норм внутреннего права и нарушение норм особо важного значения.
В деле об оспаривании республиканского закона об утверждении Соглашения, устанавливающего границы между республиками, были выявлены нарушения, отвечающие обоим указанным условиям. Во-первых, соглашение, изменяющее территорию субъекта РФ, было заключено и утверждено без соблюдения такого важного конституционного требования, как учет мнения населения, выраженного референдумом. Во-вторых, процедура принятия закона сопровождалась грубыми нарушениями, приведшими к искажению волеизъявления депутатов.
Таким образом, даже если признать допустимым применение в межрегиональных спорах позиции, изложенной в указанном определении Конституционного Суда РФ, отсутствуют какие-либо препятствия для судебного дезавуирования решения о принятии обязательств по договору. Соответственно, и конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе проверять конституционность нормативных актов (законов или постановлений законодательных органов) об утверждении соглашений между субъектами РФ и признавать их не соответствующими конституции (уставу) соответствующего субъекта.
Второй дискуссионный вопрос связан с обращением Главы Республики Ингушетия в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, признанного неконституционным указанным выше решением регионального органа конституционной юстиции, считая его подлежащим действию вопреки официально принятому решению. И здесь встает вопрос о допустимости обращения высшего должностного лица субъекта РФ с подобным запросом.
Ранее позиция Конституционного Суда России по данному вопросу была выражена в постановлении по «Челябинскому делу», в котором суд отметил, что в случае признания неконституционным закона субъекта РФ, принятого по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, законодательный (представительный) орган субъекта РФ либо принимает закон во исполнение решения органа конституционного правосудия данного субъекта, либо обращается с запросом в Конституционный Суд России, если считает признанный не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ закон подлежащим действию вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта РФ8.
Слабые места этой позиции указаны в Особом мнении судьи Г.А. Гаджиева, который обратил внимание на такой важный признак решений региональных конституционных судов, как их обязательная сила и окончательность. По факту оспариваемая норма утратила силу с момента признания ее неконституционной (неуставной) соответствующим уставным судом и, соответственно, как не существующая в правовом пространстве не могла быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ9, с чем согласны и ученые-правоведы10. Тем не менее Конституционный Суд России не согласился с этим подходом и обозначил свою позицию, которую и возьмем за отправную точку для дальнейших рассуждений.
В соответствии с названным постановлением Конституционного Суда России после признания регионального закона неконституционным следующий ход остается за органом, принявшим данный закон и, соответственно, правомочным его отменить, а именно за законодательным органом субъекта РФ. Коль скоро мы оставили в стороне вопрос о правомерности такого обращения в Конституционный Суд РФ в принципе, то в рамках сформулированной судом позиции единственно возможным способом инициирования дела в Конституционном Суде РФ является исключительно обращение органа, принявшего признанный неконституционным акт. После признания нормативного акта противоречащим конституции (уставу) субъекта РФ он не подлежит применению и формально должен быть исключен из правового поля решением органа, его принявшего. Иные органы такое решение принять не могут; включение в правоотношения «суд - орган, принявший акт» третьих лиц не только не имеет правовой основы, но и противоречит здравому смыслу. Иными словами, никакой иной орган или лицо не правомочны дезавуировать или, напротив, инициировать процедуру «реабилитации» дисквалифицированного нормативного акта.
Любое расширительное толкование, допускающее обращение в Конституционный Суд РФ иного лица, чем принявшего акт, означает, что решение регионального органа конституционной юстиции не обладает не только окончательной, но и вообще какой-либо юридической силой. О какой обязательности судебного акта можно вести речь, если не только сторона по делу в рамках строго определенных процедур, но и любой иной субъект правоотношений волен уклониться от исполнения решения суда.
С учетом изложенного представляется очевидным, что ни глава региона, ни другое лицо или орган, кроме законодательного органа субъекта РФ, не вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона субъекта РФ, ранее признанного не соответствующим Конституции (уставу) субъекта РФ региональным конституционным (уставным) судом.
Конституционный Суд России проигнорировал эти обстоятельства и принял запрос к рассмотрению, без какой-либо аргументации констатировав, что «Конституционный Суд Российской Федерации управомочен проверять конституционность закона субъекта Российской Федерации, который издан по вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и признан не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации» (абзац первый п. 1.2 мотивировочной части постановления), чем изменил свою практику, придав расширительное толкование закону и собственным предыдущим позициям. Эта ситуация заставляет обратиться к более тщательному изучению положений ст. 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которые нуждаются в конкретизации, исключающей ее чрезмерно широкое понимание и придающей стабильность и предсказуемость деятельности судебной власти.