Правовое регулирование конкуренции коллизионных норм в Российской Федерации, Беларуси и Казахстане
Одной из особенностей формирования национального законодательства на постсоветском пространстве стала разработка и принятие законов о нормативных правовых актах, в которых помимо закрепления понятия, видов и иерархии нормативно-правовых актов и правил нормотворческой техники устанавливались основополагающие правила разрешения правовых коллизий и затрагивались вопросы конкуренции коллизионных норм.
Рассмотрим, каким образом регулируется разрешение коллизий в проекте ФКЗ РФ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленном Министерством юстиции РФ в 2014 г. В части 1 ст. 60 проекта закреплена легальная дефиниция коллизии: «Расхождение или противоречие между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения, означает юридическую коллизию». В части 3 той же статьи установлены правила разрешения иерархических, содержательных и темпоральных коллизий, а также делается акцент на последовательности применения данных правил, т.е. установлено правило разрешения конкуренции коллизионных норм.
Так, согласно ч. 3, в случае возникновения юридических коллизий применению подлежит нормативный правовой акт, приоритет которого определяется в следующей последовательности:
1) нормативный правовой акт высшей юридической силы имеет преимущество над нормативным правовым актом меньшей юридической силы;
2) специальный нормативный правовой акт имеет преимущество перед общим нормативным правовым актом;
3) более поздний нормативный правовой акт имеет преимущество над более ранним нормативным правовым актом.
Как видим, законодатель применяет классические каноны «специальный закон отменяет действие общего» (lex specialis derogat generali) и «позднейший закон отменяет более ранний» (lex posterior derogat legi priori). Кроме того, закон закрепляет приоритет иерархической коллизионной нормы над содержательной и темпоральной, а также преимущество содержательной нормы над темпоральной.
Так, приоритет норм правового акта высшей юридической силы над нормами правового акта меньшей юридической силы действует и в том случае когда:
1) нормативно-правовой акт меньшей юридической силы является специальным, а нормативный акт высшей юридической силы - общим;
2) нормативно-правовой акт меньшей юридической силы является более поздним, чем нормативноправовой акт более высокой юридической силы.
Приоритет специального нормативного акта над общим (т.е. правило: специальный закон отменяет общий) действует и в том случае, когда специальный нормативный акт принят раньше, чем более поздний, но общий нормативный акт.
Приоритет специального акта над общим не действует, если специальный нормативный акт имеет меньшую юридическую силу, чем общий нормативный акт более высокой юридической силы.
Приоритет более позднего нормативно-правового акта над более ранним нормативным правовым актом не действует в случае, если:
1) более ранний нормативно-правовой акт имеет более высокую юридическую силу, чем поздний;
2) более ранний нормативно-правовой акт является специальным актом, а более поздний нормативноправовой акт является общим.
Разрешение компетенционных коллизий в законопроекте регулируется следующим образом. В части 9 ст. 10 проекта закрепляется приоритет федерального законодательства над законодательством субъектов РФ, принятого по предметам исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Однако согласно абз. 2 ч. 9 указанной статьи в случае противоречия между федеральным законодательством и нормативным актом субъекта РФ, который принят (издан) вне пределов ведения РФ, а также совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Данное регулирование непосредственно вытекает из ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей разграничение правового регулирования между Федерацией и ее субъектами.
Таким образом, указанный законопроект исчерпывающим образом устанавливает правила разрешения основных видов коллизий, одновременно установив приоритет одних коллизионных норм над другими. При этом приоритет иерархической коллизионной нормы при конкуренции коллизионных норм действует во всех случаях, за исключением наличия компетенционной коллизии.
Отметим, что в правоприменительной практике РФ получило регулирование разрешение отраслевой коллизии (между нормами равной юридической силы) посредством необходимости руководствоваться принципом отраслевого приоритета, т.е. предметной коллизионной нормой, а не правилами разрешения темпоральной и содержательной коллизий1.
Разрешение конкуренции коллизионных норм в Республике Беларусь. Статья 70 Закона «О нормативных правовых актах» Республики Беларусь (от 10 января 2000 г.) закрепляет правила разрешения иерархических и темпоральных коллизий, а также отдельные вопросы конкуренции коллизионных норм. Так, согласно порядку, закрепленному в ч. 1 ст. 70 указанного закона, в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться предписаниями нормативного правового акта большей юридической силы. Согласно ч. 2 ст.70 в случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее.
Отдельно в ст. 23 закона регулируются правила разрешения компетенционных коллизий, связанных не столько с иерархией и юридической силой нормативных актов, сколько с компетенцией принявших их органов. Так, когда наличествует коллизия между нормативными актами, принятыми органами одного уровня, то большей юридической силой обладает нормативноправовой акт (в том числе временный), изданный нормотворческим органом (должностным лицом), который был специально уполномочен на правовое регулирование определенной сферы общественных отношений (ч. 12. ст. 23).
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что согласно ст. 70 при разрешении конкуренции коллизионных норм законодатель отдает приоритет действию нормы более высокой юридической силы, расположив данное правило в порядке первоочередности («on a priority basis») в части первой данной статьи. Далее в части второй данной статьи при разрешении актов равной юридической силы, т. е. темпоральных коллизий, законодатель применяет классический канон «последующий закон отменяет действие предыдущего». Однако данное правило не действует, если:
1) один из двух противоречащих актов равной юридической силы одновременно противоречит акту с более высокой юридической силой (сложная коллизия). В подобном случае действует тот акт, который, возможно, и был принят раннее, но при этом не входит в противоречие с вышестоящим актом, обладающим более высокой юридической силой;
2) один из двух противоречащих актов равной юридической силы издан органом, который был специально уполномочен на регулирование определенной области общественных отношений (компетенционная коллизия). В данном случае действует не позднейший нормативно-правовой акт, а нормативных акт, изданный специально уполномоченным на его принятие субъектом.
Таким образом, при наличии конкуренции коллизионных норм законом установлены приоритет иерархической коллизионной нормы над иными коллизионными нормами, а также преимущество компетенционной коллизионной нормы над темпоральной.
В рассматриваемом законе не регулируется разрешение содержательных коллизий между общими и специальными нормативными актами, не уточняется вопрос конкуренции общих и специальных норм. Тем не менее, несмотря на то что согласно указанному закону кодексы имеют большую юридическую силу, чем законы (абзац 2 ч. 3 ст. 23), на уровне отраслевого законодательства приоритет может отдаваться специальной норме, а также специальному закону 2.
Разрешение конкуренции коллизионных норм в Республике Казахстан. Статья 12 закона Республики Казахстан «О правовых актах» (от 6 апреля 2016 г.) устанавливает правила разрешения иерархических и темпоральных коллизий, расположив в порядке первоочередности правило приоритета вышестоящей нормы над нижестоящей, а затем правило преимущества более поздней нормы над нормой, введеной в действие раннее.
В законе напрямую не оговорены правила разрешения компетенционных коллизий. Тем не менее, согласно ч. 3 ст. 34 закона, принятие нормативноправового акта уполномоченным органом допускается только в случаях, когда компетенция уполномоченного органа по принятию данного акта прямо предусмотрена законодательством республики. Соответственно, можно сделать вывод, что при наличии коллизий между двумя нормативно-правовыми актами, один из которых является нижестоящим в иерархии, а второй - хотя и вышестоящим, но принятым органом, вышедшим за пределы своей компетенции, установленной законом, действуют нормы первого нормативно-правового акта. Тем самым, приоритет иерархической коллизионной нормы при конкуренции коллизионных норм действует во всех случаях, за исключением наличия компетенционной коллизии.
В законе не предусмотрено разрешение содержательных коллизий, соответственно, согласно смыслу данного закона действует универсальное правило - разноуровневые содержательные коллизии разрешаются в пользу вышестоящей нормы, одноуровневые содержательные коллизии - в пользу более поздней нормы. Тем не менее в отраслевом законодательстве в определенных областях действует приоритет специального закона над общим и даже преимущество содержательной коллизионной нормы над иерархиче- ской3. В уголовном законодательстве действует приоритет специальной нормы над общей, если деяние предусмотрено общей и специальной нормами (ч. 3 ст. 13 УК РК).
Правовое регулирование конкуренции коллизионных норм в Республике Армения
Регулирование конкуренции коллизионных норм согласно закону РА «О нормативных правовых актах». В ст. 40 закона РА «О нормативных правовых актах» (2018 г.) закреплено четкое правило разрешения конкуренции коллизионных норм. В указанной статье установлено: «В случае коллизии между нормами, содержащимися в нормативных правовых актах, согласно очередности применяются следующие правила, при этом каждое последующее правило применяется, если неприменимо предыдущее правило...» Фактически очередность изложения четырех коллизионных норм в законе выполняет функцию разрешения конкуренции коллизионных норм. Так, в случае конкуренции коллизионных норм они применяются в следующей последовательности:
Коллизионная норма первой очереди. Если друг другу противоречат нормы различной юридической силы, то вышестоящий закон отменяет действие нижестоящего (lex superior derogat legi interior). Коллизионная норма lex superior имеет приоритет даже в тех случаях, когда:
1) норма меньшей юридической силы является специальной нормой, а норма более высокой юридической силы - общей. (К примеру, если постановление Правительства РА содержит специальную норму, а закон РА - общую);
2) норма, меньшей юридической силы была принята позже, чем норма более высокой юридической силы (к примеру, постановление Правительства РА было принято в 2017 г., а закон - в 1998 г.);
3) норма меньшей юридической силы содержит правила более благоприятные для лица, чем норма более высокой юридической силы (позиция авторов относительно конкуренции между коллизионными нормами, отдающими приоритет нормам более высокой юридической силы, и нормами, отдающими приоритет правоположениям, более благоприятным для лиц, будет представлена ниже).
Правило «норма, имеющая более высокую юридическую силу, отменяет действие нормы, имеющей более низкую юридическую силу» не имеет приоритета в случае, когда правовой акт, имеющий более высокую юридическую силу, вышел за рамки предмета своего правового регулирования. В данном случае применяется правило предметного (отраслевого) приоритета. Так, И.Е. Васев выделяет вопрос конкуренции «отраслевого (предметного) преимущества» и иных коллизионных правил и четко заключает, что правило «отраслевого (предметного) преимущества» действует как в случае норм равной, так и различной юридической силы. Иными словами, если между нормами различной юридической силы возникает коллизия, однако предмет данного правоотношения регулируется отраслью права, имеющей более низкую юридическую силу, то предпочтение необходимо отдать не коллизионной норме lex superior, а правилу отраслевого (предметного) преимущества [12. С. 137].
То есть если конституционный закон, имеющий более высокую юридическую силу, к примеру, принятый в 07.02.2018 конституционный закон «Судебный кодекс РА», выйдя за пределы своего предмета регулирования, устанавливает норму, относящуюся к деятельности прокуратуры и противоречащую закону РА «О прокуратуре», то в таком случае действует не правило lex superior, а коллизионное правило предметного (отраслевого) приоритета, т. е. применяется закон «О прокуратуре».
Коллизионная норма второй очереди. Если наличествует противоречие между общими и специальными нормами, то специальный закон отменяет действие общего (lex specialis derogate legi generali), при этом коллизионная норма lex specialis имеет приоритет над нормой lex posterior и правилом «приоритета нормы, более благоприятной для лиц». Коллизионное норма lex specialis имеет приоритет даже в тех случаях, когда: